ANÁLISIS Y ALCANCE COMPETENCIAL DE LA COMPETENCIA COMPARTIDA EN MATERIA DE LOTERIA Y JUEGOS DE AZAR

TRABAJO PRÁCTICO

ANÁLISIS Y ALCANCE COMPETENCIAL DE LA COMPETENCIA COMPARTIDA EN MATERIA DE LOTERIA Y JUEGOS DE AZAR

1. ANTECEDENTES  

En nuestro país, el panorama y la regulación de los juegos de lotería se encontraba enmarcado en la Ley Nº 583 de 23 de abril de 1928, encontrándose dicha actividad bajo la responsabilidad de la Lotería Nacional de Beneficencia y Salubridad – LONABOL, hasta que la Ley Fundamental se pronuncia respecto a dicha materia y la incluye en el catálogo constitucional de competencia compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.

En el marco jurídico boliviano, el Código Civil Boliviano, de 2 de abril de 1976, establecía la prohibición de juegos de envite, suerte o azar, permitiendo los que comúnmente se denominan juegos de carteo y los que por su naturaleza contribuyen a la destreza y ejercicio del cuerpo o de la mente.

Sobre esta base normativa, la Ley Nº 583 de 23 de abril de 1928 creó la Lotería Nacional Sociedad del Estado (LONABOL), por Decreto Reglamentario Nº 24446 de 20 de mayo de 1929 y Ley de su creación, era la única institución en el país con faculaades para administrar, fiscalizar y regular todos los juegos de lotería de carácter permanente, temporal o eventual, así como para organizar y comercializar directamente o a través de concesionarios los juegos de lotería.

El ny umeral 4 del Parágrafo I del Artículo 299 de la Constitución Política del Estado, establece que los juegos de lotería y de azar son competencia compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas. Al respecto, es necesario tener presente que de acuerdo al numeral 4 del Parágrafo I del Artículo 297 de la Constitución Política del Estado son competencias compartidas aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza, así como la reglamentación y ejecución.

El artículo 299 de la nueva Constitución Política del Estado define a las loterías y juegos de azar como una competencia compartida entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas. Por otra parte, la Ley de Loterías y Juegos de Azar define en su artículo 20 como una competencia de los Gobiernos Autónomos la emisión de la legislación de desarrollo y la realización de juegos de la lotería departamental.

Que, esta materia en particular no ha sido considerada en el catálogo de competencias desarrollados por sectores en la Ley Marco de Descentralización y Autonomías, empero a la fecha el Estado Plurinacional ha emitido la norma básica, que lo constituye la Ley Nº 060 de Juegos de Lotería y Azar, empero la misma asume para el nivel central las facultades de reglamentación y ejecución en cierta medida.

1. ANÁLISIS TÉCNICO LEGAL (Como funciona el sistema)

Según la Constitución, los juegos de lotería y de azar deben ser gestionados bajo el régimen de competencias compartidas (art. 299.I.4), lo que implica que el nivel central está, únicamente, autorizado a aprobar la normativa básica de la materia, a partir de la cual los gobiernos autónomos intervendrán, o podrán intervenir, en el funcionamiento concreto de las actividades comprendidas en esos juegos, emitiendo la legislación de desarrollo y los reglamentos necesarios.

Pese a la disposición constitucional y frente a esta matriz de distribución territorial de poderes, la Ley Nº 060 de 25 de noviembre de 2010, establece la legislación básica de los juegos de lotería y de azar, instituye la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego y crear tributos de carácter nacional a esta actividad; yendo más allá de lo que contendría una norma básica, esta ley ingresa a la parte reglamentaria y ejecutora.

La Ley 060 establece los principios que rigen la materia, circunscriben los conceptos esenciales involucrados, identifican los medios de juego y los tipos de establecimientos que caen dentro del área bajo legislación y despliega otras disposiciones semejantes que, efectivamente, delinean la normativa básica de los juegos de lotería y de azar, como manda la ley fundamental, pero crea también la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ), centralizando en el nivel nacional la otorgación de autorizaciones y licencias, la fiscalización y el régimen sancionatorio, de ese modo, la Ley 060 incursiona en los campos propios de la reglamentación y la ejecución, lo que atenta contra las reglas constitucionales de la distribución territorial de facultades y funciones.

Es bajo esta óptica que es la única instancia que, a nivel nacional, otorga las licencias, permisos y autorizaciones para todos los tipos de juego, e incluso establece los límites máximos a los importes de las apuestas, al margen del proceso de construcción de los gobiernos autónomos departamentales, municipales e indígena originario campesino. De esta premisa al diseño de un régimen impositivo nacional sólo faltaba un paso, que efectivamente lo da la ley en su Título IV al crear dos gravámenes nacionales: el Impuesto al Juego (ij), cuyo sujeto pasivo son las empresas y personas que ofertan los juegos de azar, y el Impuesto a la Participación en Juegos (ipj), que grava a las personas naturales que participan en las loterías, sorteos y otros, de manera que, con ese régimen tributario el Estado central captará ingresos aportados por ciudadanos en actividades de esparcimiento claramente locales.

La Ley Nº 060, tras efectuarse un análisis competencial podría haber pasado las funciones y objetivos de una ley básica, toda vez que al ser una competencia compartida, según lo determinó la Norma Fundamental en su artículo 297, inciso d), el nivel central debió emitir la norma básica, dejando a la Entidades Territoriales Autónomas la facultad de legislación de desarrollo, reglamentación y ejecución, sin embargo la ley básica precitada reglamenta todo aspecto relativo a las loterías y juegos de azar, reservándose de manera exclusiva la facultad de otorgación de licencias y autorizaciones, así como la fiscalización y sanción en esta materia, inclusive creando par estos fines la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego, relegando únicamente para  las ETAS la facultad de organizar las propias  loterías departamentales y controlar el cumplimiento de la Ley.

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