El Proceso Contencioso Administrativo

El proceso contencioso administrativo en el Perú (I)

En el Perú el antecedente del Proceso Contencioso Administrativo puede ser ubicado en la constitución de 1867, cuyo artículo 130 establecía que: “La ley determinará la organización de los tribunales contenciosos – administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros”1.

Posteriormente, el anteproyecto de Constitución elaborado por la Comisión Villarán propuso asignarle al Poder Judicial la resolución de los “recursos contencioso administrativos” para lo cual se hacía necesario agotar la vía administrativa. Como vemos, con dicho Proyecto se apostaba por una jurisdiccionalización del control de la Administración Pública. Sin embargo, dicha propuesta no fue recogida en la Constitución de 1933.

Hubo que esperar varios años para que recién se consagre, al menos a nivel legislativo, el proceso contencioso administrativo. Y fue recién la ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 la que, en su artículo 12, consagró con carácter general, la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la Administración Pública.

Sin embargo, el hito más importante dentro del desarrollo del proceso contencioso administrativo se encuentra constituido por la Constitución de 1979 la que, en su articulo 240 estableció que “las acciones contencioso administrativas ” podían interponerse” contra cualquier acto o resolución que cause estado”.

Paradójicamente, existiendo un marco constitucional que facilitaba el desarrollo a nivel legislativo del Proceso Contencioso Administrativo éste se dio casi 15 años después. Y paradójicamente tuvo que ser el propio Poder Ejecutivo, ante dicha omisión legislativa, quien dicte una regulación sobre el Proceso Contencioso Administrativo ( D.S. 037-90 – TR). Es decir, el propio ente controlado tuvo que dictar las normas que regulen su forma de control, pues el Parlamento no lo hizo.

Posteriormente, se dictó la Ley Orgánica Del Poder Judicial de 1991, la misma que reguló el Proceso Contencioso Administrativo. Sin embargo, dicha norma tuvo una efímera existencia pues, dicho capítulo fue prontamente derogado por el decreto Legislativo 767.

Luego, fue el Código Procesal Civil de 1993 el que reguló el proceso contencioso administrativo, bajo la designación “impugnación de acto o resolución administrativa”. Sin embargo, aunque el avance fue sustancial, dicha regulación tenía, a nuestro modo de ver, dos problemas. El primero de ellos era regular dentro de un cuerpo que regulaba el proceso civil, un proceso de distinta naturaleza, cual es el proceso contencioso administrativo. El segundo de ellos era que el Código Procesal Civil , al momento de regular el proceso contencioso, dispuso en su artículo 540 que la demanda tenía por finalidad que se declare la invalidez o ineficacia de un acto administrativo, lo que determinó que en muchos casos se pensara que en el Proceso Contencioso Administrativo solo era posible un control de legalidad del acto como en el viejo sistema francés, y que la labor del Poder Judicial se veía restringida a ello, sin que pudiera pronunciarse sobre el fondo de la decisión administrativa, limitándose con ello la efectividad de la tutela jurisdiccional de los particulares que acudían a dicho proceso.

Dicha interpretación, si bien era correcta para algunos, creemos que no era la constitucionalmente aceptaba, pues era evidente que, si la constitución de 1993 consagraba el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva , el Proceso Contencioso Administrativo no solo debía brindar una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los particulares.

Cabe precisar que, además del régimen general del proceso contencioso administrativo contenido en el Código Procesal civil, se dieron diversas normas especiales dependiendo de la entidad que expedía el acto impugnado.

Finalmente, mediante R. M. 174-2000-JUS se creó una Comisión a la que se le encargó elaborar un proyecto de ley que regule el Proceso Contencioso Administrativo. Dicha Comisión concluyó su labor, y el 05 de Julio de 2001 fue prepublicado el proyecto de ley del Proceso Contencioso Administrativo.

Posteriormente, dicho Proyecto fue adoptado por la Comisión de Justicia del Congreso de la República y luego aprobado, con algunas modificaciones, por el pleno del Congreso de la República. Luego de su promulgación, La ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584) fue publicada en el diario Oficial el Peruano, el 7 de Diciembre del 2001.

Podemos decir que la ley, aunque con algunas normas cuya crítica elaboraremos en la presente investigación, tiene cuatro notas caracterizadoras:

Tiene al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva como el eje central de su contenido.

Propicia un Proceso Contencioso Administrativo a favor de los particulares.

Establece un Proceso Contencioso Administrativo de “plena jurisdicción” o “subjetivo”; pues predica un control jurisdiccional plena de los actos administrativos que no se restringe a su solo control de legalidad, sino a un control que se supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de los administrados.

Concibe al Proceso Contencioso Administrativo como un proceso distinto y autónomo respecto del proceso civil, pues la naturaleza de los conflictos que está llamado a resolver es absolutamente distinta a la naturaleza de los conflictos que está llamado a resolver el proceso civil.

Ahora bien, conforme a lo dispuesto en la Tercera Disposición Final de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, la ley debería haber entrado en vigencia a los treinta días naturales siguientes a su publicación, es decir, debió haber entrado en vigencia el 08 de enero de 2002.

Sin embargo, el 21 de diciembre de 2001 salió publicado en el diario oficial “El Peruano” el Decreto de Urgencia 136- 2001 mediante el cual se ampliaba el plazo de la entrada en vigencia de la ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo por 180 días. La razón de ello era fundamentalmente una: el artículo 42 de la ley que regulaba el trámite de la ejecución de sentencias de obligación de dar suma de dinero contra el Estado generaba un alto costo a éste. En efecto, en la medida que el texto original de la Ley preveía un trámite para la ejecución de sentencias de obligación de dar suma de dinero, y ello suponía la obligación del Estado de cumplir con las sentencias, el propio Poder Ejecutivo se encargó, a través de un inconstitucional Decreto de Urgencia, de suspender los efectos de la ley.

Posteriormente, el 16 de marzo de 2002 se publicó la ley

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