Gobernabilidad Democrática Para El Desarrollo Humano

Es tan generalizado el uso actual del concepto de “gobernabilidad” que resulta indispensable reflexionar sobre el sentido de la idea que está detrás, sus diferencias con la idea de “gobernanza” (referencias a los conceptos de governability y governance) y su relación con los problemas del desarrollo y los procesos políticos que lo acompañan. Ese es el propósito del presente artículo.

Al respecto, hay una primera propuesta fuerte cuando se afirma que la gobernabilidad en relación con los problemas del desarrollo supera los problemas específicos de la acción de gobierno (p.e. las relaciones del ejecutivo con los demás poderes del Estado) y se proyecta ampliamente como una capacidad social, como atributo colectivo de toda la sociedad para dotarse de un sistema de gobierno que empuje el carro de los objetivos del desarrollo humano. Un sistema social es gobernable, entonces, cuando está estructurado socio-políticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales –que pueden registrar diversos niveles de institucionalización- dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias.

Sin embargo, no todos los sistemas sociales gobernables funcionan sobre la base de la democracia. La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzca conforme a un sistema de reglas y fórmulas que podamos calificar como democracia. El artículo revisa las diferentes expresiones que ha adquirido la democracia en América Latina y las diversas aportaciones que los especialistas han realizado últimamente en esta materia, con una escala de matices entre el autoritarismo y la democracia.

Todo esto no sería importante sino no fuera por que la meta /valor que está en juego es conseguir elevar los niveles de “desarrollo humano” en América Latina, más allá del mero crecimiento económico, para lo cual un marco de gobernabilidad democrática es indispensable.

“Gobernabilidad”: las razones de un uso creciente.

La gobernabilidad parece estar convirtiéndose en uno de los problemas de nuestro tiempo. En 1975, Crozier, Huntington y Watanuki presentaron a la Comisión Trilateral un informe sobre "la gobernabilidad de las democracias" que produjo no poca polémica1. La tesis más importante era que en Europa Occidental, en Japón y en Estados Unidos, los problemas de gobernabilidad procedían de la brecha creciente entre, por un lado, unas demandas sociales fragmentadas y en expansión y, por otro, unos gobiernos cada vez más faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de acción colectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se necesitaban cambios no sólo en las instituciones y en las capacidades de gobierno sino también en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje más actual, para fortalecer la gobernabilidad democrática había que reinventar no sólo el gobierno sino también la ciudadanía. 1975 inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el cuestionamiento del Estado del Bienestar, es decir, del exitoso modelo de gobernabilidad generado tras la Segunda Guerra Mundial.

En las conclusiones del Informe de 1975 puede leerse:

“Las disfunciones de la democracia han producido tendencias que impiden ahora ese mismo funcionamiento:.

(1) El funcionamiento exitoso de los gobiernos democráticos Las virtudes democráticas del individualismo y la igualdad han conducido a una deslegitimación general de la autoridad y a una pérdida de confianza en el liderazgo.

(2) La expansión democrática de la participación y el involucramiento político ha creado una sobrecarga en el gobierno y una expansión desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacerbando las tendencias inflacionarias en la economía.

(3) Se ha intensificado la competición política que es esencial para la democracia, lo que ha llevado a una desagregación de los intereses y a un declive y fragmentación de los partidos políticos.

(4) La receptividad de los gobiernos democráticos hacia el electorado y las presiones sociales ha estimulado el parroquialismo nacionalista en el modo en que las sociedades democráticas conducen sus relaciones internacionales.”

(Crozier y otros: 1975, pp. 161)

Durante el último cuarto de siglo las democracias occidentales avanzadas han protagonizado un drástico reajuste de sus economías, sociedades, modos de gestión privado y público, mentalidades y relaciones de poder: todos estos procesos han llevado a formular la insuficiencia del gobierno o gobernación (governing) y la necesidad de la “gobernanza” (traducción propuesta de governance por la Real Academia Española de la Lengua y por la Unión Europea) para asegurar la “gobernabilidad” de las democracias en nuestro tiempo. A todos estos procesos y conceptualizaciones nos referimos más adelante.

En los años 70 se inicia también la llamada Tercera Ola de Democratización con el derrocamiento de la dictadura portuguesa de Salazar mediante un golpe militar. La ola comenzó en el Sur de Europa a mediados de los 70, alcanzó a los regímenes militares de América del Sur a finales de los 70 y comienzos de los 80, y llegó al Este, Sudeste y Sur de Asia desde mediados a fines de los 80. El final de los 80 contempló una floración de transiciones de los antiguos regímenes comunistas del Este de Europa y la Antigua Unión Soviética así como de Centroamérica hacia la democracia. La ola llegó a África en los 90, iniciándose allí precisamente en febrero de 1990 con la liberación de Nelson Mandela y la legalización del Congreso Nacional Africano2 .

En este contexto y particularmente en América Latina aparece un nuevo uso de la palabra “gobernabilidad”: se trata de que la transición a la democracia y la democracia misma sean “gobernables” tanto para evitar la regresión al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democracia mejorando su desempeño económico, social y democrático. La inquietud por la gobernabilidad subyace a toda la práctica política y a la reflexión politológica sobre la transición a la democracia en América Latina. La conciencia de las correlaciones de poder entre los actores estratégicos condicionaron no sólo las estrategias de transición sino la definición misma que se acabó adoptando de democracia.

“La experiencia de la salida forzada del régimen militar que gobernaba la Argentina desde 1966, que culminó con la llegada al poder de grupos opositores “maximalistas”,

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