LECCIÓN 13. LA DOCTRINA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LA SIGNIFICACIÓN GENERAL Y ALCANCE DE LA TEORÍA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO

LECCIÓN 13. LA DOCTRINA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

I. CONCEPTO

1. SIGNIFICACIÓN GENERAL Y ALCANCE DE LA TEORÍA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO

Inicialmente el concepto surge en Francia al filo de la separación entre Administración y Justicia: se trataría de un acto jurídico exento del poder jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad administrativa, y por ello sometido al  solo control de ésta.

En nuestro Derecho positivo el acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo. En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo (se distingue de la actuación no jurídica, de los actos jurídicos dictados por la Administración que no están sometidos al Derecho Administrativo (actos de Derecho Privado), etc.).

Pero este concepto amplio es desestimado por la doctrina y la legislación en favor de un concepto más estricto. Proponen excluir los Reglamentos (deben integrarse en la teoría de las fuentes), los actos administrativos (debe hacerse con ellos una teoría propia de los contratos de la Administración, reduciendo la teoría de los actos administrativos a los unilaterales) y el uso de la coacción (debe constituir una teoría singular).

Tras esta reducción conceptual, el acto administrativo sería el acto jurídico unilateral de la Administración distinto del Reglamento y consistente en una declaración. Y justamente es el concepto que se deriva de la regulación general contenida hoy de manera predominante en la LPC.

2. LA DEFINICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. De esta definición derivan una serie de notas:

1. Se trata de una declaración intelectual, lo cual excluye las actividades puramente materiales (ejecuciones coactivas). No obstante, por declaración no ha de entenderse únicamente la que formalmente se presenta como tal (aunque esto sea lo común) o declaración expresa, sino también la que se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual previa (acto tácito).

1. La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal, pero también de otros estados intelectuales: de juicio (informe, rendición de cuentas), de deseo (peticiones de un órgano a otro) o de conocimiento (actos certificantes, anotaciones de títulos, documentos, actos de información, etc.).

1. La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una Administración. Esto excluye los actos jurídicos del administrado, los supuestos actos materialmente administrativos dictados por órganos públicos no encuadrados en la Administración (por órganos judiciales), y los contratos o convenios en cuanto que son fruto de varias voluntades y no sólo de una Administración.

El acto administrativo es pues esencialmente un acto unilateral (art. 53 LPC: “Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas se producirán por el órgano competente”), lo cual no excluye que la voluntad del administrado pueda jugar como presupuesto de existencia (por ejemplo, la resolución de conclusión de un procedimiento por desistimiento o renuncia del interesado) o bien de eficacia (por ejemplo, la toma de posesión de un funcionario, que condiciona la eficacia del acto administrativo de nombramiento).

La procedencia formal de la declaración en que el acto consiste de una Administración Pública puede operarse de una manera directa a través del órgano dotado con la competencia oportuna (que es lo normal), o bien de una manea indirecta, por una persona sin la condición de Administración Pública pero que actúa con poderes delegados por una Administración.

1. La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa. Por una parte, se excluyen los actos que expresan la capacidad y la titularidad de derechos comunes de las Administraciones (actos privados procesales, etc.). En segundo término, los actos administrativos son expresión de una potestad y producen los efectos jurídicos que tal potestad tiene como propios. Finalmente, el carácter del acto administrativo como expresión necesaria de una  potestad es lo que conecta el acto a la legalidad y lo funcionaliza de manera peculiar en el seno de la misma.

1. La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la reglamentaria, lo que viene justificado por la notable diferencia entre Reglamentos y actos administrativos (se da una diferencia de grado entre ellos, el Reglamento crea o innova derecho objetivo y el acto lo aplica).

II. ELEMENTOS

De la regulación del acto administrativo contenida en los art.53 y sigs. LPC resultan los siguientes elementos:

Elementos subjetivos

-      Administración

• Órganos
• Competencia
• Investidura legítima del titular del órgano

Elementos objetivos

• Presupuesto de hecho
• Fin
• Causa
• Motivos
• Declaración

Elementos formales

• Procedimiento
• Forma de declaración

1. ELEMENTOS SUBJETIVOS

a. Administración

El acto administrativo sólo puede producirse por una Administración Pública y no por un órgano público que no esté integrado en una Administración como persona (judiciales y legislativos), ni por ningún particular. La Administración en particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para dictar el acto.

b. Órgano

La administración se compone de órganos, a través de los cuales se manifiesta y obra. Sólo podrá dictar el acto aquel órgano de la Administración que tenga atribuida la competencia para ello. Así lo precisa el art.53.1 LPC.

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