La Participacion Ciudadana En La Creacion De Politicas Publicas

En la discusión sobre las políticas públicas es utópico decir que éstas se conciben en una doble dimensión: "arriba–abajo" o "abajo–arriba". Sin embargo, tal vez no siempre se han extraído las consecuencias políticas de tal distinción, que actualizada a la luz de la experiencia latinoamericana nos lleva a pensar en la vieja y aún no resuelta relación entre política y políticas, ya que es clave para analizar sus reorientaciones en el futuro próximo.

En los tiempos actuales de protagonismo social, ya no es suficiente una noción de política pública centrada en la función gubernamental del ordenamiento de los intereses sociales o de la formulación de una oferta a la sociedad. Del mismo modo, la sociedad no puede ser una vaga y simple constelación equiparable de actores que exigen cada vez su tajada de poder, ni un simple telón de fondo para la aplicación y socialización de políticas. La distinción entre política pública y acción pública está en el centro de las transformaciones de la relación gobierno–sociedad. En las sociedades en las que gracias al desempeño democrático de los ciudadanos y sus organizaciones se ha distendido tal relación, la política pública tiende a concebirse más como acción que involucra activamente a los actores sociales que como mera intervención gubernamental.

La concepción "desde arriba" de las políticas públicas asume a éstas como programas de acción gubernamental dirigida hacia un sector de la sociedad o hacia un espacio geográfico determinados. Dichos programas se acompañan de ciertas preferencias valorativas respecto a quién toma la decisión y a partir de qué monto de recursos, con lo cual logran imponerse a los "administrados" como actos públicos. Dicho de otra manera, se entiende la política pública como la acción del gobierno dirigida a cumplir ciertos objetivos. Esta concepción denota: a) un origen estrictamente institucional de la acción orientada a problemas públicos; b) el privilegio al trabajo de los expertos y de quienes toman decisiones; c) la idea de que la política nace del desempeño técnico, legal y administrativo de las burocracias; y d) la noción de que el programa en cuestión es un producto para consumo de una sociedad pasiva o condescendiente.

Por su parte, la concepción "desde abajo" de las políticas públicas se origina en la constelación de demandas sociales, y más propiamente en el corazón del conflicto de intereses de los diversos actores. El gobierno actúa en función de las presiones de los diversos grupos sociales en un juego de suma positiva y procesa las demandas en las políticas. Para hacer más efectivas las acciones de presión, los actores sociales reclaman un conjunto de capacidades y destrezas en las organizaciones de la sociedad, no intercambiables las unas por las otras, a saber:

• Capacidades organizacionales, que tienen que ver con el funcionamiento sostenible de la organización, entendido éste como "un ordenamiento sólido y estable con capacidad de financiamiento necesario para obtener certidumbre económica [...] un modelo de funcionamiento eficaz [...] [y] un ejercicio permanente de evaluación y aprendizaje".

• Destrezas técnicas, que "les permite elaborar propuestas viables, factibles y replicables, ejecutar las acciones, darles seguimiento y evaluarlas".

• Destrezas políticas, mismas que "se refieren al establecimiento de relaciones junto a otros actores afectados y/o interesados frente a alguna figura de autoridad, de manera corresponsable e institucional", pero también implican el conocimiento del gobierno de tal suerte que "aprovechan las coyunturas [...] y logran insertarse en la arena de decisiones".

• Arraigo social, mediante el cual las organizaciones "se articulan con los diferentes actores de la comunidad o territorio [...] para el diseño e implementación de la propuesta o proyecto".

Los cambios que han experimentado tanto la acción gubernamental como la relación Estado–sociedad hacen que para vislumbrar el horizonte de formación de políticas en una perspectiva de participación de la sociedad, la gobernanza sea uno de los conceptos de referencia obligada.

La centralidad de esta categoría implica dos visiones sobre los gobiernos que deben ser tomadas en cuenta: por un lado, el postulado del declive del concepto tradicional de la soberanía estatal, según el cual los Estados tienden a ser rebasados por relaciones estructurales de interdependencia, se convierten en regulados más que en reguladores y quedan atrapados en una red de juegos cuyo control se les escapa; y, por otro lado, el postulado de que las decisiones corresponden al acuerdo entre múltiples actores, ninguno de los cuales puede determinarlas por sí sólo, por lo que los procesos de toma de decisión dependen del acuerdo y la interacción entre varios de ellos "que tienen intereses contradictorios, pero que son lo suficientemente independientes entre sí para que ninguno pueda imponer una solución por sí sólo, y a la vez son lo suficientemente dependientes como para que todos pierdan si no se encuentra alguna solución".

Por lo general, el desarrollo es visto como un efecto de las políticas públicas, pero no es habitual ubicarlo también como parte del proceso de elaboración de las políticas, quizá porque el círculo perverso desigualdad–pobreza–exclusión–desarticulación social genera, en palabras de Hirschman, la "salida" de los sectores sociales excluidos.

La falta de control sobre las condicionantes de la exclusión puede generar sentimientos de injusticia, violencia y conflictos, así como problemas de gobernabilidad. Grupos importantes de la sociedad se han desconectado, funcionando al margen de las instituciones y los mercados formales. Dichos grupos buscan refugio en nichos, creando a veces verdaderas "naciones independientes" con territorio, normas y sistemas de gobierno propios. Los segmentos correspondientes de la población se apoyan en redes sociales de confianza mutua en lugar de servirse del sistema judicial oficial y del sistema público de seguridad social como marcos de referencia. La informalidad se convierte en una característica intrínseca a estos grupos: son informales sus relaciones de trabajo, sus propiedades y viviendas, sus arreglos matrimoniales e incluso su propia existencia, como en el caso de los indocumentados.

O tal vez también porque la situación anterior genera ineficiencias en las políticas públicas:

Una mayor eficiencia en los procesos de formulación de políticas implica que las instancias de decisión son capaces de adoptar, a bajo costo, políticas de calidad que reúnan niveles altos de consenso social, que se inserten dentro de una línea

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