Administrativo - Apuntes 2,5,7

La presunción de legitimidad: en el marco del Derecho Público, la ley (art. 12 LPA) dice que el acto administrativo es en principio legítimo, de modo que el Estado o quien intente valerse de él no debe probar su validez. Esta presunción es iuris tantum, y cede si se prueba la invalidez del acto o si ésta fuera claramente manifiesta. Como consecuencia de esta característica, el juez no puede declarar de oficio la invalidez del acto administrativo, sino solamente a pedido e parte en el marco de un proceso judicial. Otra consecuencia es que el principio de las cargas de invierte: no es el Estado, sino el particular interesado el que debe probar la invalidez del acto.  Sin embargo, Balbín considera que le principio sobre la inversión en la carga de la prueba debe matizarse, congeniándose con el postulado de las pruebas dinámicas. Este postulado sostiene que debe probar  la parte que se encuentra en mejores condiciones de hacerlo. En otro orden de ideas, Balín sostiene, que respecto de los actos nulos de nulidad absoluta, cuando su vicio es además manifiesto, debe ceder el principio de presunción de legitimidad. Por lo tanto, los actos que gozan de presunción de legitimidad son: los actos legítimos, los actos ilegítimos anulables de nulidad relativa, y los actos nulos de nulidad absoluta  pero cuyo vicio no es manifiesto.

La revocación del acto administrativo: la revocación es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto por el propio ejecutivo ante sí mismo, sin intervención del juez y por razones de legitimidad o de oportunidad, mérito o conveniencia.

El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegítimos o inconvenientes y sus fundamentes básicamente son: a) preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal; b) satisfacer el interés colectivo. En este contexto, el Estado puede alegar su propia torpeza.

En particular, el ejecutivo cuando descubre un acto ilegítimo debe extinguirlo por sí y ante sí por medio del instituto de la revocación o, si ello no fuere posible en ciertos casos (tal como prescribe la ley), recurrir ante el juez con el objeto de que éste declare inválido el acto (acción de Lesividad).

El órgano competente para revocar el acto en sede administrativo es, en principio, el órgano que dictó el acto, sin perjuicio de que el órgano superior jerárquico también puede hacerlo por dos vías: a) de oficio, por medio de la avocación; b) por pedido de parte interesada cuando resuelve recursos administrativos contra los actos del inferior.

La LPA regula este instituto en los arts. 17 y 18. En dichos arts. Dice en qué casos el ejecutivo puede revocar y en qué otros no puede hacerlo y debe, por lo tanto, iniciar una acción judicial para conseguir extinguir el acto. Por otro lado, cabe aclarar que cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad, no debe indemnizar a las personas afectadas en sus derechos como consecuencia de la extinción del acto; si en cambio lo hace por razones de oportunidad, sí debe indemnizar.

La revocación de actos ilegítimos (regulares e irregulares) en la LPA:

El art. 17 regula la revocación del acto irregular, y el 18 el de los actos regulares. El acto regular comprende al acto legítimo e ilegítimo (anulable de nulidad relativa); el acto irregular es el acto nulo de nulidad absoluta.

El art. 17 LPA establece: “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.”

Por su parte, el art. 18 LPA, dispone: “El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.”

Cabe aclarar, a partir de dichos preceptos, algunas cuestiones. En primer lugar, los límites del poder de revocación del ejecutivo previstos en dichos arts. Sólo valen respecto de actos que hubieren generado derechos subjetivos; en caso contrario, no existe límite en relación con la potestad revocatoria del ejecutivo. En segundo lugar, el ejecutivo puede revocar, en cualquier momento, el acto del que hubieren nacido derechos subjetivos si es por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, y siempre que medie indemnización del Estado por los daños causados. En tercer lugar, el ejecutivo puede revocar en cualquier momento el acto por razones de ilegitimidad (regulares o irregulares) cuando el afectado conoció el vicio (halabi), el acto fue otorgado a título precario o la revocación lo favorece y no causa perjuicio sobre terceros. En cuarto lugar, el acto regular no puede ser revocado una vez notificado; mientras que le acto irregular, puede ser revocado aun cuando el acto hubiese sido notificado, salvo que esté firme y consentido, y hubiese generado derechos subjetivos que, además, estén cumpliéndose. En quinto lugar, acto firme o consentido quiere decir que vencieron los plazos para su impugnación  en sede administrativa y judicial. Es posible distinguir entre acto firme (por vencimiento de los plazos) y acto consentido (cuando el interesado acepta expresamente el acto mediante expresión de su voluntad).

Sin embargo, el ejecutivo igualmente puede y debe revocar el acto (en cualquier momento), cuando estuviese presente alguna de las siguientes circunstancias: a) cuando lo establezca una ley especial; b) cuando el interesado hubiere conocido el vicio del acto; c) cuando la revocación favorece al particular y a su vez no causa perjuicios a terceros; d) cuando el derecho hubiese sido otorgado expresa y válidamente a título precario.

Balbín sostiene que las excepciones previstas en el art. 18 (conocimiento del vicio, etc.) deben extenderse al art. 17, porque en caso contrario, el acto irregular gozaría de mayor estabilidad que el acto regular.

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