La cooperación para el desarrollo y el desarrollo sostenible: un sistema en transformación

La cooperación para el desarrollo y el desarrollo sostenible: un sistema en transformación

La nueva doctrina, las nuevas prácticas, la creciente fragmentación y complejidad del sistema, junto al impacto de la austeridad presupuestaria derivada de la crisis en los países del Norte, están cambiando fuertemente el contexto de la cooperación para el desarrollo y están generando un fuerte debate sobre su naturaleza y orientación futura. Parte de ese debate no es nuevo.

Un debate recurrente: el impacto real y la durabilidad de la AOD^[a]

Políticos y analistas critican de forma recurrente desde hace décadas y desde diferentes supuestos los objetivos, naturaleza e impacto de la cooperación al desarrollo y de la AOD.

Desde posturas conservadoras, las críticas se han centrado en su elevado y supuesto costo de oportunidad, su contribución a perpetuar la ineficiencia y/o la corrupción frente a la mayor potencialidad del mercado defendida desde dichos sectores

Todo ello contribuyó a que se popularizara la expresión “fatiga de la ayuda” a mediados de los años noventa, y a centrar parte del debate reciente sobre el impacto y la durabilidad de la AOD en la eficacia, eficiencia y calidad de la cooperación. Fruto de ese debate nacen, entre otras cosas, la Declaración de París y la agenda de la eficacia y de la calidad de la ayuda.

Concretamente, subrayaron tres aspectos. Primero, la diversificación de objetivos, sumándose a la tradicional reducción de la brecha entre Norte y Sur, el acceso a servicios esenciales y la protección de bienes públicos globales. Segundo, la aparición de una gran cantidad de nuevos y diversos actores, que generaban problemas de coordinación y gobernanza y una mayor fragmentación de una actuación fragmentaria por naturaleza. Y tercero, la creación de nuevos instrumentos, de innovaciones paralelas a las acaecidas en los mercados financieros, vinculadas a mercados de futuros, a ayuda a presupuestos o a diversos mecanismos de seguridad o “apalancamiento”. No obstante, señalaron, esas tres revoluciones habían tenido aún escasas repercusiones en la forma de medir y evaluar el impacto de los volúmenes financieros dedicados a esta política global emergente y en la forma de medir el impacto real que logran sus objetivos.

Una nueva realidad: AOD versus otras fuentes de ingresos y cambios en los donantes

Ese escaso impacto en la forma de medir y evaluar ha hecho, entre otras cosas, que no exista suficiente conciencia general de los cambios acaecidos. De ahí que, a continuación, se enumeren, mostrando cómo afectan a la naturaleza, utilidad, cantidad y cualidad de la ayuda oficial al desarrollo.

El proceso tiene una dimensión positiva, al conferir nuevo vigor y nuevos recursos a la cooperación al desarrollo, y una negativa, al dificultar la gestión –ya compleja de dicha política pública global. Las novedades y el doble reto señalado, obligan a buscar nuevas propuestas sobre el rol futuro y la gestión de esa nueva “cooperación al desarrollo”, como veremos

Las nuevas propuestas sobre el rol futuro de la cooperación al desarrollo

-Primero, tareas para la cooperación internacional que van más allá de los objetivos tradicionales de la ayuda al desarrollo, con agendas más compleja, claramente visibles en los cambios de las relaciones internacionales.

-En segundo lugar, una caja de herramientas para intervenir de manera mucho más amplia e innovadora, con una gama muy completa de instrumentos técnicos y financieros, además de una colección de técnicas que vinculan seguridad y desarrollo, en suma, instrumentos o herramientas que son “sensibles al conflicto”.

-Tercero, la importancia que adquieren, por la proliferación de actores, privados y públicos, los problemas de coordinación de la acción colectiva en virtud de la multiplicidad y heterogeneidad de actores.

La innovación, por consiguiente, está en el centro de esa “acción hípercolectiva” en proceso de constitución.

La innovación marca el nacimiento y evolución de la acción hípercolectiva, al combinar cinco formas de acción diferentes, a las que aludiremos brevemente. Primero, el surgimiento de “reglas y acuerdos” (acuerdos internacionales, leyes, pactos), de muy diferente índole y naturaleza que cimentan la nueva acción colectiva (por ejemplo, Protocolo de Kioto; Declaración de París). Segundo, a conformación de “normas y estándares”, formales e informales, como por ejemplo estándares de rendición de cuenta o estándares de comercio equitativo, que, incluso pese a su carácter informal, condicionan la actuación de los diversos actores. Tercero, el surgimiento de sistemas de incentivos, con recompensas y amenazas o penalizaciones. Cuarto, una amplia difusión de informaciones y discursos16 que conforman “marcos cognitivos”, idearios compartidos o simplemente conocimiento e información que poco a poco cristaliza en nuevas políticas. Sirvan como ejemplos la noción de “responsabilidad de proteger” o los mapas interactivos sobre “quién hace qué” en los países receptores de ayuda. Y quinto, encontramos las redes y asociaciones, en particular alianzas y asociaciones globales, como la coalición “Salvemos Darfur” o el “Critical Ecosystem partnership Fund”.

Además, la innovación afecta, y seguirá haciéndolo, las dimensiones y actuaciones ya existentes. Así, está influyendo, entre otros en: los nuevos actores y las nuevas fuentes de financiación; en la adopción de nuevos roles para los viejos y nuevos actores; en el papel de los actores privados y de las alianzas público-privadas; en la redefinición de la cooperación Sur-Sur y de la cooperación triangular: en la asunción de nuevas funciones para la cooperación técnica; y, por último, en la aparición de oolíticas activas y coherentes de evaluación de impacto y de aprendizaje.

Finalmente, la constante innovación exige nuevos instrumentos, más sofisticados y capaces de aprehender las novedades (para el seguimiento, evaluación y rendición de cuentas), y susceptibles de coordinar actores y niveles de relación muy diferentes entre sí.

Los procesos de cambio del sistema de ayuda en curso

No se pueden presentar aquí detalladamente los procesos de cambio en curso, habida cuenta de que son muchos, muy dinámicos y, en parte interconectados.

La evolución del proceso Post-Busan

Busan reformuló la agenda originaria del proceso de París, inicialmente monopolizada por los donantes tradicionales, un proceso que ya se había iniciado en Accra Esa reformulación, que además ha reforzado el reconocimiento del papel de la sociedad civil, iniciado ya en los Grupos consultivos celebrados tras el impacto del huracán Mitch en América Central (1999), ha puesto en el foco de atención la eficacia del desarrollo y no sólo la eficacia y calidad de la ayuda, punto que se mantiene en la agenda al constatarse que no se habían cumplido los compromisos

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