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El Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) en la normativa de contratación estatal peruana

El presente documento es referencial y ha sido elaborado a manera de introducción de algunos conceptos presentes en el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS), regulado en la normativa de contratación estatal.

el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (PAS)

EN LA NORMATIVA DE CONTRATACION ESTATAL

Previamente al desarrollo del presente documento, es necesario establecer que el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) no constituye un mecanismo de solución de controversias. Por el contrario, se configura mas bien como la manifestación de la potestad sancionadora de la Administración Pública en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) y su Reglamento (RLCE).

La potestad sancionadora es la facultad a través de la cual la Administración Pública va a castigar el incumplimiento de las normas y decisiones del Estado. Esta potestad es el mecanismo a través de la cual el Estado hace cumplir sus normas, y castigar su incumplimiento [como veremos más adelante, esta potestad debe llevarse a cabo dentro de determinados principios, considerando que su aplicación agravaría la situación del administrado].

En materia de contratación estatal, la potestad sancionadora debe ser ejercida exclusivamente por el Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE) según los artículos 52 y 63 de la LCE [anteriormente, esta potestad sancionadora también había sido descrita expresamente en el artículo 235 del RLCE, pero este ya ha sido modificado en su totalidad].

El TCE ejerce su potestad sancionadora en dos momentos consecutivos: i) la determinación de infracciones, momento en el cual el TCE debe evaluar y resolver si se ha producido la comisión de una o varias infracciones administrativas; y ii) la aplicación de sanciones, donde dicho colegiado decidirá o no aplicar el gravamen correspondiente. Así tenemos por ejemplo la Resolución Nº 2146-2009-TC-S1 del 01 de octubre del 2009, donde se señala:

“(…) este colegiado estima pertinente indicar que el procedimiento administrativo sancionador se ejerce en virtud de la potestad sancionadora atribuida al Tribunal de Contrataciones del Estado; facultad que se ejerce tanto en la determinación de infracciones administrativas como en la aplicación de sanciones cuando corresponda…”

El TCE desarrolla su potestad sancionadora a través de un procedimiento previamente regulado, conocido como el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS). De lo anterior, podemos decir que el PAS es el conjunto de actuaciones a través de las cuales el TCE determinará la comisión de infracciones administrativas así como la aplicación de sanciones sobre los proveedores, participantes, postores y contratistas ya sea en el desarrollo de un procedimiento administrativo ante el OSCE, un proceso de selección, o la suscripción o ejecución de un contrato previamente celebrado.

El PAS es un procedimiento administrativo común con dos agentes: El TCE y el sancionable. El TCE es el agente activo, el que inicia y promueve la causa; realiza indagaciones; valora y califica los medios probatorios presentados; analiza los hechos; y aplicará eventualmente una sanción administrativa. Por otro lado, el sancionable es el agente pasivo contra quien se sigue el PAS, quien tiene la carga de defenderse y presentar medios probatorios que desestimen la supuesta comisión de infracciones en su contra.

Si bien es cierto, en el procedimiento pueden intervenir terceros (particulares, Entidades) ya sea en la presentación de la denuncia o de la información requerida, éstos no forman parte del PAS. De allí que estos terceros no estén legitimados para, por ejemplo, presentar recursos impugnatorios contra la decisión del TCE.

Al ser una manifestación de la potestad sancionadora del Estado en materia de contratación estatal, el PAS debe ser desarrollado en estricto respecto de los principios previstos en el artículo 230° de la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG), que estudiamos a continuación:

Legalidad (Tipicidad): A través de este principio, sólo podrá ejercer la potestad sancionadora el funcionario que haya sido delegado a través de una norma con rango de ley. Asimismo, las infracciones y sanciones administrativas a aplicar deben haber sido previstas en norma del mismo rango.

Debido procedimiento: Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido, en respeto a las garantías del debido proceso.

Razonabilidad: Para la aplicación de las sanciones, se debe considerar criterios a efectos de señalar su graduación: a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; b) EI perjuicio económico causado; c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción; d) Las circunstancias de la comisión de la infracción; e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

Irretroactividad: Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.

Concurso de Infracciones: Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.

Causalidad: La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. ¿Hasta donde alcanza este principio? Se entiende que, son los proveedores, participantes, postores y contratistas quienes se hacen responsables por la presentación de los documentos que conforman sus propuestas (responsabilidad objetiva).

Presunción de licitud: Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

Non bis in idem: No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Esta prohibición se extiende también a las sanciones administrativas.

Las infracciones pasibles de ser castigadas están descritas en el artículo 51 de la LCE, que establece que se impondrá sanción administrativa a los proveedores,

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