PROCESO CIVIL

OCESO DE EXPROPIACIÓN EN LA LEGISLACIÓN PERUANA: UNA MIRADA DESDE LA ÓPTICA DEL BIEN COMÚN”.

Por: Juan Ernesto Gutiérrez Otiniano

Abogado por la Universidad César Vallejo- Perú

Director de la Biblioteca Central de la Universidad Autónoma del Perú.

Tutor- Docente Universidad Autónoma del Perú.

Investigador Universitario.

CUESTIÓN PREVIA.

El derecho de propiedad, desde la perspectiva del Derecho Constitucional o del Derecho Civil, importa el poder de dominio que tiene la persona natural o jurídica sobre un bien mueble o inmueble posibilitando el ejercicio efectivo de sus atributos: disposición o de enajenación, uso y disfrute. Siguiendo la línea de pensamiento, conviene señalar que el ejercicio del derecho de propiedad deberá realizarse en armonía con el interés social, ergo su ejercicio no es irrestricto o ilimitado, en la medida que existen circunstancias en que el Estado puede limitar su ejercicio real y concreto. En efecto: ¿En qué circunstancias el Estado puede restringir el ejercicio del Derecho de propiedad de su sujeto, si se presume que éste goza de tal prerrogativa?; en este contexto, emerge la figura jurídica de la utilidad pública como uno de los fundamentos de la limitación administrativa del derecho de propiedad: la expropiación.

Refiere el Profesor Roberto Dromi que, “el poder público tiene el derecho de retirar del dominio individual, para incorporar al patrimonio común mediante indemnización, todos aquellos bienes que sean necesarios para satisfacer la utilidad pública”. Por su parte, el Profesor Fernando Garrido Falla , refiere que el fundamento de la expropiación se encuentra, de una parte, en la indudable necesidad que la administración pueda sentir, para satisfacción de necesidades públicas, de bienes concretos en manos de los particulares; de otra, en el mismo carácter subordinado y condicionado al interés público con que igualmente se configura el derecho de propiedad.

A nivel de nuestro ordenamiento jurídico, se ha expedido la Ley Nº 27117 publicada en el Diario Oficial El Peruano, a los quince días del mes de mayo de mil novecientos noventa y nueve, en cuyo Artículo 1 de su título preliminar, se ha precisado lo siguiente.- “La expropiación a que se refiere el Artículo 70 de la Constitución Política, el Artículo 928º del Código Civil y los Artículos 519º a 532º del Código Procesal Civil, se rigen por la presente Ley. Así mismo, en su Artículo 2 de las Disposiciones Generales, el legislador ha precisado lo siguiente: la expropiación consiste en la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada, autorizada únicamente por Ley expresa del Congreso en favor del Estado, a iniciativa del Poder Ejecutivo, Regiones o Gobiernos Locales y previo pago en efectivo de la indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio; y finalmente, en su Artículo 4º se ha dejado señalado que: “En la ley que se expida en cada caso deberá señalarse la razón de necesidad pública o seguridad nacional que justifica. Como es de verse, la variable en el articulado glosado, es la utilidad o necesidad pública y como se conoce: no todo lo útil es necesario; entonces: ¿será la utilidad pública el elemento que define la naturaleza jurídica o razón de ser del proceso expropiatorio?

Es inevitable considerar lo acotado por el legislador peruano a través de la Ley Nº 27117, en la medida que determina la esencia del proceso expropiatorio en nuestro país, puesto que como refiere el profesor Dromi : “No existe un concepto de utilidad pública inmutable, rígido e inflexible”, pues debemos observar estrictamente el siguiente postulado: no siempre lo útil es necesario.

En este sentido, ¿Cuál es el elemento definitorio del proceso de expropiación? ¿ Qué determina su naturaleza jurídica?; considero que atendiendo lo preceptuado a nivel de la legislación argentina, la utilidad pública que debe servir como basamento legal al proceso de expropiación, deberá comprender todos los casos en que se pretenda satisfacer el bien común, sea éste material o de índole espiritual, vale decir que la utilidad pública como fundamento legal deberá estar orientada inexorablemente a la prosecución del bien común, precepto que se erige como piedra angular del Derecho Administrativo en general.

En este orden de ideas, ¿será a caso el bien común el que define la naturaleza jurídica del proceso de expropiación o es sólo el fin último de esta institución?

I. VISIÓN PANORÁMICA SOBRE LA EXPROPIACIÓN

1.1- ANTECEDENTES.

Artículo 17 de la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano: “Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, a nadie puede privarse de ella, sino cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exige evidentemente, y bajo la condición de una justa y previa indemnización”.

Esta norma de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa que diera origen al texto constitucional Francés de 1791, resulta una consecuencia de lo expresado en el artículo 2 de la misma Declaración, que enumera los derechos:“ a la libertad, la propiedad, seguridad y de resistencia a la opresión”.

Este artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, consagra un principio ya desarrollado en la normativa jurídica histórica. Según MORAND-DEVILLER en el Derecho Romano se manifestaba la necesidad de obligar a los particulares a la cesión forzada de sus bienes; que procedía cuando se revelaba imposible el arreglo amigable y lo exigía el bien público común; aunque se remonta a Grecia en la historia de esta figura jurídica. Cita una ordenanza real francesa de 1338, sobre la expropiación y la indemnización correspondiente.

En el Antiguo Régimen francés se distingue entre el “dominio eminente” y el “dominio útil”. Mientras el dominio útil corresponde a los particulares, en cambio el dominio eminente se aplica a todos los bienes del Reino, concepto jurídico basado en la idea de una comunidad original de bienes que ejerce el soberano.

El enfoque anglosajón conserva el marco de la doctrina generalizada del dominium eminens vigente en Europa antes de la revolución francesa. La Constitución estadounidense reconoce las garantías de la compensación y de la finalidad pública, pero en Inglaterra, “el Parlamento… puede, cuando así lo desea, expropiar sin compensación y en violación de los derechos legales vigentes, de una manera que no se permite en otros países que disfrutan de una Constitución escrita y de una declaratoria de derechos” .

Como es de verse, la figura de la expropiación es de larga data y que es objeto del presente trabajo de investigación.

1.2.- A MODO DE CONCEPTO.

El profesor argentino Bartolomé Fiorini , sostiene que la expropiación es una institución exclusivamente administrativa, por cuanto el constituyente argentino instituyó la expropiación como excepción al atributo de perpetuidad del derecho de propiedad que la constitución nacional declara inviolable. Daniel Cervantes Anaya citando al Profesor Penagos, refiere que estas medidas ( haciendo alusión a la expropiación) constituyen el desarrollo de los fines esenciales del Estado como son los de servir a la comunidad y los de asegurar la vigencia de un orden social justo, puesto que mediante la obtención de bienes, se pretende lograr a la mayor brevedad la atención a más personas por una calamidad, por ejemplo, para que cada una de ellas pueda continuar con el desarrollo de sus vidas en condiciones adecuadas y permitir la reconstrucción y rehabilitación económica y social de la zona afectada ” .

Sobre el particular, el profesor Roberto Dromi, refiere que la expropiación es “el instituto de derecho público mediante el cual el Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la propiedad de un bien a su titular, siguiendo determinado procedimiento y pagando una indemnización previa, en dinero, integralmente justa y única” . Por su parte, GARCÍA y FERNÁNDEZ califican la expropiación como “sacrificio de las situaciones patrimoniales de los administrados” . Agregan- La expropiación se condiciona a “un sistema de garantías”: “necesidad pública evidente…; constatación por la Ley de ese caso límite; indemnización, que además de ser justa en su cuantía, ha de ser hecha efectiva precisamente de manera previa, como condición misma del desapoderamiento” .

La institución expropiatoria se distingue de las limitaciones y delimitaciones de los derechos, que son de índole general, que afectan los derechos del conglomerado de los ciudadanos o de un grupo determinable de los mismos, régimen restrictivo que “comporta una delimitación abstracta del contorno del derecho, que grava por igual a todos los titulares concretos, mientras que la expropiación es un “fenómeno singular y concreto”, al decir de GARCÍA DE ENTERRÍA .

Así mismo, no toda delimitación y limitación de derechos debe afectar necesariamente a toda la población de un país, puesto que también se aplica a todos los ciudadanos que se encuentran en determinada situación o incluso en determinada área geográfica. El más fácil de los ejemplos es la prohibición de construir por encima de cierta altura dentro del llamado “cono de aproximación” de las aeronaves al aeropuerto. En el Derecho público francés se pueden citar las restricciones de todos los propietarios aledaños a las zonas marítimas, playas y tierras adyacentes.

Fernando Garrido Falla

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