Desentralizacion Siglo Xxi

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I. La reforma pendiente

En el Perú se está iniciado, en los primeros años del Siglo XXI,

una nueva reforma descentralista, la segunda de importancia en la vida

republicana desde 1821. Se ha modificado la Constitución y se han

elegido libremente, y por sufragio universal, gobiernos regionales y

municipales, al tiempo que se está adoptando una nueva legislación

sobre la materia, y se propugna un nuevo pacto fiscal y territorial. A

partir del primero de enero de 2003 se ha dado inicio a la reforma,

asumida como gradual y de varias etapas.

La hipótesis principal de este trabajo es que el desarrollo

democrático de la sociedad peruana, y las rearticulaciones territoriales

del nuevo siglo, marcan el fin de la actual institucionalidad estatal

centralista, la que se ha constituido en una traba fundamental para el

progreso de la nación. La reforma descentralista es una exigencia de

las propias entrañas de lo nuevo que nace para que el país responda a

los desafíos del Siglo XXI, de un mundo globalizado y competitivo.

La descentralización, tal como la concebimos, consiste en una

redistribución democrática del poder en el territorio de una Nación.

Supone, requiere y expresa una reforma del conjunto del Estado y de

sus relaciones con el territorio y la sociedad. Este enfoque territorial,

es lo que constituye la novedad básica del actual proceso de reforma,

pues las propias condiciones y exigencias del desarrollo nacional

obligan a superar su concepción de sólo una reforma políticoinstitucional,

para entrelazar el cambio en el Estado con el necesario

desarrollo de los territorios. De la manera como se relacionen ambos

aspectos depende el destino de esta reforma pendiente.

La descentralización en el Perú a inicios del sigo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial

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A. La promesa incumplida

Desde su fundación jurídica republicana, la descentralización ha sido una promesa

incumplida en la Nación. Casi no hay texto constitucional, de los innumerables que se han dado en

el país, que no disponga que debe organizarse el poder del Estado en forma descentralizada. De las

12 Constituciones, 8 de ellas lo indican expresamente.1 En los debates y consensos nacionales,

incluso se ha llegado a establecer una doctrina constitucional para el régimen jurídico peruano: el

de una “república unitaria descentralizada”,2 distante del centralismo y del federalismo.

La gran mayoría de los gobiernos han arribado al poder, por medio de elecciones o con

golpes militares, con la promesa de distribuirlo a las provincias, para luego concentrarlo más aún o

hacer tímidas experiencias desconcentradas. Al universalizarse el sufragio, no hay candidato que no

haga suyo el blasón descentralista, y se han formado muchas agrupaciones políticas con este tema

como programa, algunas sólo en base a él.

Pese a estas promesas republicanas, la realidad ha sido la de la forja de un Estado unitario

centralista, que disponía, desde los niveles de un gobierno burocrático administrativo ubicado en

Lima, el manejo del conjunto del territorio, la gran mayoría de las veces abandonado o dejado a la

mera extracción de alguna riqueza natural. Pese a experiencias positivas de descentralización fiscal

en el siglo pasado, no fueron el eje vertebrador de la construcción del Estado, que asumió este siglo

un definido carácter centralista, como un rasgo de su forma general del Estado.3

A lo largo del siglo XX se han ampliado las relaciones sociales y productivas en que se

asientan los territorios descentralizados, locales y regionales. El Estado oligárquico fue desbordado

y superado en la segunda mitad del siglo por el crecimiento de relaciones socio-políticas

democráticas pero pervivió la organización centralista del poder.

La anterior reforma efectiva de la era republicana, se realizó entre 1980 y 1992.4 Uno de los

más importantes consensos nacionales fue el de 1980 a 1992 respecto a descentralizar el Estado,

estableciendo los tres niveles de gobierno, (nacional, regional y municipal). Se eligieron 11

gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990) los que no tuvieron oportunidad de funcionar

realmente, pues sólo existieron cerca de un año. Además de serios errores en su diseño y proceso,

esa experiencia descentralista se pasmó sobre todo por la regresión que significó el golpe del 5 de

abril de 1992, que no sólo los destruyó a ellos y el régimen democrático, sino que arrasó con todo

lo que en desconcentración administrativa se había avanzado a lo largo del siglo.

B. Redefinición territorial del Estado

El Estado en el Perú fue formulado a lo largo de la República como un Estado Unitario, pero

descentralizado. En la relación de estos conceptos se produce gran parte del drama y la tragedia en

relación al descentralismo. Se ha concebido en general al Estado Unitario como uno de poder

centralizado, que concentra para el gobierno central las facultades constituyentes, politicolegislativas

y administrativas, distribuyendo

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