Economia Y Medio Ambiente

FALLAS DE LAS POLÍTICAS Y DEGRADACIÓN DEL AMBIENTE

Theodore Panayotou

La tendencia de los mercados libres a mostrar fallas en la asignación y en el uso eficaz de los recursos naturales y el medio ambiente, crea una oportunidad para la intervención del gobierno y le proporciona una justificación. Sin embargo, las deficiencias del mercado en sí mismas son una condición necesaria, pero no suficiente, para tal intervención. Para que en verdad valga la pena, la intervención del gobierno tiene que satisfacer otras dos condiciones. Primera, su rendimiento debe ser mejor que el del mercado, o debe hacer que el funcionamiento de ese mercado sea mejor. Segunda, los beneficios de la intervención deben ser mayores que los costos de planificación, ejecución y cumplimiento, sumados a los costos indirectos y no intencionales de las distorsiones introducidas en otros sectores de la economía a causa de esa intervención.

En el caso ideal, la intervención del gobierno aspira a corregir o por lo menos mitigar las fallas del mercado, por medio de impuestos, reglamentos, incentivos privados, proyectos públicos, administración de la macroeconomía y reforma de las instituciones. P ej., si el mercado no logra asignar la tierra al mejor uso posible, a causa de la inseguridad de la propiedad de la misma, entonces la intervención del gobierno debe consistir en la expedición de títulos de propiedad seguros sobre la tierra, por medio de encuestas catastrales y registro de tierras, siempre que los beneficios así obtenidos sean mayores que los costos. Por otra parte, si el mercado no es capaz de asignar la tierra a su mejor uso posible a causa de severas inundaciones, cuyo origen es la deforestación corriente arriba, entonces el gobierno tendrá que estudiar los costos y beneficios de aplicar impuestos a las operaciones madereras corriente arriba, o a la agricultura corriente abajo, con miras a subsidiar la reforestación en el área superior con las sumas así recaudadas. Si un análisis económico en el cual se tomen en cuenta todos los costos y beneficios, nos lleva a la conclusión de que tal intervención puede mejorar la situación de los madereros corriente arriba (o la de los campesinos trashumantes) y también la de los agricultores corriente abajo, y no perjudica a nadie (ni siquiera a las arcas del gobierno), el hecho de no intervenir sería una falla de sus políticas. Una intervención de ese tipo no es una distorsión, sino una forma de mitigar o corregir una distorsión causada por una falla del mercado .

Sin embargo, en la práctica, las políticas del gobierno son más proclives a crear distorsiones adicionales en el mercado de los recursos naturales, que a corregir las ya existentes. Ocurre así por muchas y muy diversas razones. Primera, porque la corrección de una falla del mercado muy rara vez es la única meta, o la principal, de la intervención del gobierno. Otras metas, como la seguridad nacional, la equidad social, la administración de la macroeconomía y la conveniencia política, pueden ser predominantes. Segunda, la intervención del gobierno tiene a menudo consecuencias no deseadas y efectos colaterales imprevistos o no muy bien ponderados. Tercera, algunas políticas, como los subsidios y la protección frente a las importaciones o la competencia, rebasan a menudo su vida útil pues se llegan a capitalizar en las expectativas y los valores de propiedad de la gente, y se convierten en intereses creados que dificultan más tarde su anulación por razones de orden político. Cuarta, las intervenciones en materia de políticas tienden a ser acumulativas y a interactuar entre sí en formas sutiles, pero profundas, para hacer que los incentivos privados se aparten de las actividades benéficas para la sociedad. Por último, las políticas que no parecen guardar relación con los recursos naturales y el medio ambiente, pueden tener efectos más pronunciados en este último, que las políticas dirigidas a la ecología y los recursos. Como un ejemplo de esto, los subsidios de capital, las exenciones de impuestos y aranceles para equipo, y las leyes sobre el salario mínimo que desplazan la mano de obra, causan mayor presión sobre los bosques, las tierras marginales, las áreas costeras y los barrios bajos urbanos. En Ghana, p. ej., un tipo de cambio muy sobrevalorado, a causa de la mala administración macroeconómica, ha anulado lo que en otra situación habría sido una política forestal eficaz, aceleró la deforestación porque exacerbó la pobreza, e impidió la reforestación al hacer que los incentivos a favor de ésta se volvieran irrelevantes (ver el Caso 7).

Así pues, la degradación del medio ambiente no sólo proviene del exceso de confianza en un mercado libre que no es capaz de funcionar con eficacia (falla del mercado), sino también de las políticas del gobierno que distorsionan los incentivos, ya sea en forma intencional o no, lo cual favorece la explotación excesiva y desalienta la conservación de los recursos valiosos y escasos (falla de las políticas).

Las fallas de políticas se pueden clasificar en cuatro tipos básicos. Uno de ellos se refiere a las distorsiones que se introducen en mercados que, por lo demás, funcionan bien por medio de impuestos, subsidios, cuotas, reglamentos, empresas estatales ineficientes, y proyectos públicos que producen réditos económicos bajos y un alto impacto ambiental. En este caso se intenta reparar una avería que no existe.

Un segundo tipo de falla es el hecho de no tomar en cuenta ni interiorizar los efectos colaterales notables, de tipo ambiental, provocados por intervenciones de políticas que, por lo demás, si se justifican. P. ej., los subsidios para fertilizante pueden ser un buen medio de alentar a los agricultores a adoptar nuevas variedades de plantas de alto rendimiento. Sin embargo, al elegir los tipos de fertilizantes que se van a subsidiar y al señalar el nivel y el periodo de vigencia del subsidio, los creadores de políticas deben tomar en cuenta los efectos de esto sobre las opciones del agricultor con respecto a otros insumos (como el estiércol, la conservación del suelo, la destrucción de maleza y el riego), y también sobre la productividad a largo plazo. Más aún, el posible daño que sufra la zona aledaña a causa de la contaminación y la eutrofización de los recursos acuáticos, por el uso excesivo y la dispersión, se tiene que considerar y mitigar, asignando un subsidio más bajo por un período más corto y fomentando la conservación del suelo, el uso de fertilizantes orgánicos y la administración integrada de plagas (AIP). P. ej., en su campaña para lograr la autosuficiencia en el arroz, Indonesia otorgó subsidios generosos para una gran variedad de plaguicidas. Esos subsidios alentaron un uso excesivo del

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