CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

1. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

1.1 LOS PRESUPUESTOS Y EL PROCESO GERENCIAL

Según Hugh W. Schwarz un presupuesto es la presentación ordenada de los resultados previstos de un plan, un proyecto o una estrategia. De esta definición general se pueden deducir varios aspectos:

Que el presupuesto siempre se refiere al futuro y esto lo diferencia de la contabilidad tradicional cuyo objetivo fundamental es registrar las operaciones ya ocurridas. Aunque para efectos de análisis y control tanto los registros presupuestales como los contables se complementan y son fundamentales.

El período para el cual se elaboran no tiene límite de tiempo, éste varía según el propósito de cada presupuesto. Se pueden elaborar presupuestos para un día, para una semana, un mes, un año. Inclusive en el sector gubernamental, en el que tradicionalmente el presupuesto es anual, se ensayan hoy en día períodos de presupuestación mayores a un año. En Estados Unidos por ejemplo, se discuten las ventajas y desventajas de ir a un presupuesto bianual en el nivel federal. En el nivel estatal ya más de veinte estados han adoptado este sistema con el argumento de la complejidad del proceso para hacerlo anual, se da una mayor estabilidad a los programas y el año que no hay que elaborar presupuesto podrían dedicarse mayores esfuerzos al control.

Según esta definición no siempre el presupuesto se requiere en términos financieros, pues pueden incluir para efectos específicos sólo renglones de mano de obra, materiales, tiempo, servicios y otros.

Otro aspecto importante de esta definición es que el presupuesto está relacionado con la planeación y por lo tanto hace parte del proceso gerencial de planear, organizar, ejecutar, controlar y evaluar.

Para las administraciones territoriales las siguientes son las relaciones entre el proceso gerencial y presupuestal:

Planear: Es la mediación entre el presente y el futuro. La planeación es el ejercicio analítico y la función mediante la cual la dirección define unos objetivos que respondan a unas necesidades básicas en un determinado momento y en un contexto específico, por sí mismo o con la ayuda eventual de agentes externos; concerta con los grupos de interés esos objetivos; los evalúa en relación con los recursos con que se cuenta y determina un sentido de prioridades. Como se verá más adelante, aquí se da la primera gran articulación entre el plan de desarrollo y el plan financiero.

Figura 1.1 LOS PRESUPUESTOS Y EL PROCESO GERENCIAL

Organizar: es la función que incluye el conjunto de acciones de la dirección que median entre la definición del plan y su puesta en marcha. Tiene que ver con la provisión de recursos humanos, organizacionales, materiales, tecnológicos y financieros para la puesta en marcha del plan de acción. Incluye acciones como presupuestar ingresos, gastos e inversiones, organizar equipos de trabajo para desarrollo de tareas, potenciar a los miembros de la organización, poner en marcha procesos de mejoramiento continuo, definir metas, estándares y reglas del juego, así como las decisiones y los arreglos administrativos necesarios. Corresponde a esta fase del proceso gerencial la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y del Presupuesto Anual (PA), el Plan de Acción y el Programa Anual de Caja (PAC).

Ejecutar: es el conjunto de acciones que ponen en marcha efectiva el plan y conjugan con los actores externos las acciones de la administración territorial. Es la función que pone en movimiento la organización. En esta etapa tiene lugar la materialización tanto del plan operativo anual de inversiones como del presupuesto y se hacen los pagos respectivos a través del Programa Anual de Caja (PAC).

Evaluar: es la función que le permite a la administración ejercer el seguimiento de las acciones durante el proceso de ejecución, confrontar los logros con los objetivos propuestos, identificar desviaciones respecto de los objetivos, decidir sobre acciones contingentes, introducir correctivos y retroalimentar el proceso gerencial. La información presupuestal y contable juega un papel fundamental para la construcción de indicadores que ayudan y soportan la evaluación.

1.2 FUNCIONES DEL PRESUPUESTO

En la entidad territorial el presupuesto debe cumplir las siguientes funciones:

Servir como soporte para asignar los recursos a los gastos corrientes y de capital que permitan el cumplimiento de los objetivos del plan de desarrollo en relación con la provisión de bienes y servicios públicos.

Servir como instrumento para la redistribución del ingreso para deducir la desigualdad social.

Proporcionar capacidad para predecir el desempeño de ingresos y gastos en el corto plazo.

Servir como instrumento de medición y control de la ejecución del plan de desarrollo.

Advertir sobre las desviaciones respecto a los pronósticos de ingresos y gastos y sobre cumplimiento de metas y objetivos.

Proporcionar indicios anticipados sobre oportunidades y riesgos venideros en materia de financiación del plan de desarrollo.

Servir de guía o instrumento de aprendizaje mediante la información que brinda el desempeño pasado.

Servir como instrumento para propiciar la participación, el concenso y el respaldo a las acciones de la administración.

Entre otras, las siguientes son las razones por las cuales en las entidades territoriales dichas funciones no se cumplen, o se cumplen parcialmente:

• Incapacidad de la administración para comprender el sistema.

• Desarticulación del presupuesto con el plan de desarrollo.

• Falta de respaldo y compromiso de la administración con la planeación y el presupuesto.

• Deficiencia en los programas (software) para el manejo de la ejecución presupuestal.

• Alto grado de preasignación o condicionalidad de las transferencias.

• El déficit corriente estructural y permanente que afecta a un buen número de entidades territoriales.

• Carencia de evaluación o evaluación inadecuada de los resultados.

• La incertidumbre social, política, jurídica y de orden público que afecta a las entidades territoriales.

1.3 NORMAS QUE REGULAN EL SISTEMA PRESUPUESTAL

Con las reformas de finales de la década de los ochenta y de comienzos de los noventa se introducen cambios fundamentales en el sistema presupuestario de las entidades estatales en Colombia.

En el año 1922 la misión norteamericana encabezada por el profesor Walter Kemmerer estableció un sistema presupuestario que con algunas modificaciones se mantuvo

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