Liberacion Tributaria

LIBERACIÓN TRIBUTARIA

*Francisco J. Ruiz de Castilla Ponce de León

Profesor de Derecho Tributario en la Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad de Lima y Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

Introducción

Desde la segunda mitad del siglo XX se vienen realizando importantes aportes a la teoría de la imposición, mediante profusos estudios de materias tales como la hipótesis de incidencia y el hecho imponible1.

Por otro lado es interesante observar que el influjo de políticas tributarias sectoriales genera la aparición de figuras que más bien liberan o reducen las cargas tributarias.

Nos estamos refiriendo a la inmunidad, inafectación, exención2, beneficio e incentivo tributario. Se trata de un conjunto de mecanismos que apuntan a la desgravación y vienen a constituir elementos de reflexión para la elaboración de una teoría de la liberación tributaria.

A continuación vamos a estudiar cada una de estas figuras, integrando las concepciones de política fiscal y Derecho Tributario.

Inmunidad tributaria

1.- Política fiscal

Actualmente un importante número de países se encuentran organizados bajo los moldes de la llamada “economía de mercado” donde el sector privado es el encargado de explotar los limitados recursos para satisfacer las crecientes demandas de la población.

Este modelo de economía ofrece algunas ventajas. Por ejemplo se ha elevado la calidad de vida para ciertos sectores de la población.

Sin embargo, la economía de mercado tiene algunas limitaciones. Por ejemplo en materia educativa no se han logrado atender ciertas demandas mínimas, sobretodo con relación a los habitantes de ingresos bajos.

Entonces, toca al Estado intervenir para modificar esta situación. Por un lado el Estado tiene que promover políticas que modifiquen el actual cuadro de distribución de los ingresos de la población para que los sectores pobres con el tiempo tengan la oportunidad de optar entre los servicios educativos del sector público y privado.

Por otra parte, el Estado debe generar una oferta educativa de buena calidad y, en lo posible, gratuita o acompañada de costos muy bajos para el usuario; a través de la implementación de nidos, colegios y entidades de educación superior tales como los institutos y universidades públicas.

Además, el Estado tiene que promover las condiciones necesarias para que la oferta educativa privada pueda abaratar sus costos operativos de tal modo que los precios sean bastante más razonables y puedan ser accesibles para los sectores sociales emergentes que –en gran medida- son los actores del proceso que ahora se denomina “inclusión social”.

A partir de una visión de conjunto, podemos señalar que nos encontramos frente a procesos sociales y económicos de largo plazo que superan el período de vida de un gobierno quinquenal por ejemplo; de tal modo que corresponde al Estado, más que al gobierno de turno, la tarea de enfrentar el problema educativo nacional.

De este modo la política educativa debe ser considerada como una “política de Estado” en el sentido que sus planteamientos, objetivos, metas y medidas se tienen que ejecutar de modo consistente a los largo de los sucesivos gobiernos de turno.

Dentro del conjunto de medidas de promoción estatal para el desarrollo de la oferta educativa privada se encuentran diversos aspectos que podrían ser contemplados, tales como: elaboración de programas oficiales de estudios que sean flexibles según las necesidades de cada zona, simplificación administrativa para la creación de entidades educativas, abaratamiento de costos tributarios, etc.

2.- Derecho

La política tributaria general fija los hechos tributables. Solo en la medida que exista una política de Estado que considera conveniente liberar de impuestos ciertos hechos que en principio son tributables, entonces aparece la alternativa de introducir en la Constitución la figura de la inmunidad tributaria en cuya virtud se produce una liberación de la carga impositiva.

No parece conveniente extender la inmunidad a las contribuciones y tasas porque se podrían generar brechas de desfinanciamiento -relativamente importantes- respecto de las obras y servicios directos que los diferentes órganos de gobierno a nivel regional y local ejecutan para las familias y empresas.

Pasando a las consideraciones estrictamente jurídicas debemos comenzar por advertir que en la existencia del tributo opera un proceso que consiste en dos etapas: creación y aplicación.

En la etapa de creación un tema central es la potestad tributaria; o sea la posibilidad que un determinado órgano del Estado pueda generar un tributo3.

La inmunidad tributaria es una figura que se ubica precisamente en esta primera etapa, en la medida que constituye un límite directo a la potestad tributaria4.

Se trata de reducir las posibilidades de maniobra del legislador, impidiendo que pueda disponer la aplicación de ciertos tributos en determinadas situaciones.

Una vez que en la Constitución se encuentran consagradas las reglas de la inmunidad tributaria, los posteriores gobiernos de turno se ven prácticamente conminados a respetar esta norma, con independencia de sus evaluaciones políticas particulares.

Las normas constitucionales de este tipo representan un efectivo freno al ejercicio de la potestad tributaria en el sentido que los órganos de gobierno que desarrollan funciones normativas tienen que respetar el mandato constitucional, de tal modo que no pueden establecer reglas contrarias5.

Por ejemplo el art. 19 de la Constitución del Perú de 1993 señala que las entidades educativas se encuentran libres de impuestos al patrimonio y consumo siempre que se cumplan determinados requisitos.

Por ejemplo ningún órgano del Gobierno Nacional (Congreso de la República o Poder Ejecutivo) puede crear un impuesto que afecte a los predios de las entidades educativas donde se realizan actividades de enseñanza.

Lamentablemente, hasta la fecha (fines del 2006), esta liberación tributaria establecida en nuestra Constitución no ha sido acompañada por una política de Estado para el sector educativo, que tenga carácter integral y consistente.

Esta política podría contemplar, entre otros aspectos, la introducción de planes de estudios flexibles según las necesidades de cada zona; medidas administrativas tales como la eliminación de barreras burocráticas y medidas tributarias consistentes en la liberación de

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