1. Dos perspectivas iniciales
Según el autor, al hablar de corrupción, la primera circunstancia que debe recabar nuestra atención es indicar que el fenómeno de la corrupción ha tendido ( y sigue tendiendo ) a ser enfocado desde dos perspectivas diferentes que únicamente acaban dificultando su comprensión y, en consecuencia, suponen una falta de precisión conceptual en el análisis de dicho fenómeno.
La primera de estas perspectivas es denominada por Garzón Valdés como la “perspectiva de la modernidad”. Según esta primera visión, la corrupción sería un fenómeno típico de regímenes políticos no evolucionados. En otras palabras, según esta concepción, cuanto menor sea el grado de desarrollo o modernización de una sociedad política, existirá una mayor probabilidad de encontrar casos de corrupción. Este argumento, que aparece ya en obras de Max Weber ( por ejemplo en “Die protestantische Ethik” ), es recogido en autores posteriores como Colin Leys1 que argumenta que en este tipo de Estados ( que ejemplifica con los países en desarrollo ) son mayores las posibilidades de corrupción si tenemos en cuenta que la gente no sabe con claridad cuáles son las reglas oficiales o qué es realmente lo que contribuye a su violación.
No obstante, según Garzón, la realidad cotidiana de los países altamente industrializados ( y, en teoría modernizados ), ha puesto de manifiesto la falsedad de esta tesis.
La segunda perspectiva al respecto es la que el autor denomina como “perspectiva de la moralidad”. Esta segunda visión tiende a establecer una relación entre coacción y corrupción o bien a manifestar que todos los casos de corrupción son moralmente reprochables. Autores como Carl J. Friedrich son algunos de los mejores abanderados de esta postura. Así, éste2 considera que es posible constatar una regla general según la cual el grado de corrupción varía inversamente con el nivel de consenso en el poder. De este modo, en aquellas situaciones donde una apariencia de consenso oculta realidad coercitiva, deberíamos contar con la presencia de la corrupción.
No obstante, esta supuesta correlación entre mayor democracia y menor corrupción o, lo que es lo mismo, entre dictadura y corrupción no es empíricamente sostenible. Bastaría observar que ha habido menos corrupción bajo Stalin que bajo los regímenes soviéticos o rusos subsiguientes y que en las democracias occidentales abunden ejemplos de corrupción gubernamental.
El hecho de que estas dos perspectivas o visiones carezcan de sustentación empírica determina que Garzón Valdés prescinda de ellas para el desarrollo de su argumentación, de manera que tras la comprobación de estas dos visiones, partirá de un nuevo enfoque para analizar el problema de la corrupción.
2. Nuevos planteamientos
En primer lugar, para el autor, el concepto de corrupción está lógicamente vinculado con el de sistema normativo. Así, no es posible hablar de corrupción sin hacer referencia simultáneamente al marco normativo dentro del cual se produce el acto o la actividad calificada de corrupta.
Este sistema normativo se dibuja como el conjunto de reglas que regulan una práctica social. Esta postura conlleva un rechazo hacia la concepción habitual según la cual el fenómeno de la corrupción sería eminentemente político. Al mismo tiempo, optar por este planteamiento significa abandonar también la idea de que para hablar de corrupción hay que hacer necesariamente referencia a una persona que ocupa una posición oficial, es decir, a una autoridad o, lo que es lo mismo, a alguien que detenta un poder.
Alguien es una autoridad cuando, entre otras cosas, tiene competencia para tomar decisiones: es, por ello, un decisor. Pero, el carácter de decisor no tiene por qué estar limitado a una autoridad. Así, alguien puede ser un decisor en virtud del papel social que desempeña o de la posición que ocupa dentro del sistema normativo sin que ello implique necesariamente la potestad para dictar disposiciones jurídicamente obligatorias.
Según Garzón, en los actos o actividades de corrupción interviene siempre, por lo menos, un decisor, que se encuentra sujeto a una serie de deberes. En este sentido, en el caso de los cargos oficiales estos imponen a quienes los detentan una serie de deberes específicos que suelen llamarse “institucionales”. No obstante, para los casos en que los sistemas normativos no son políticos o jurídicos, podemos hablar mejor de “deberes posicionales”. Así pues, es posible hablar de los derechos y deberes institucionales o posicionales de, por ejemplo, un gobernante, de un juez, de un futbolista o un director de empresa.
Los deberes posicionales se adquieren a través de un acto voluntario en virtud del cual alguien acepta asumir un papel dentro de un sistema normativo; su ámbito de validez está delimitado por las reglas que definen la posición respectiva. En este sentido, si se acepta que las obligaciones son deberes adquiridos por promesas o aceptación expresa o tácita de una determinada posición en una práctica social, según este razonamiento, deberíamos admitir que la corrupción implica siempre un acto de deslealtad o hasta de traición con respecto al sistema normativo.
3. El acto de corrupción : beneficios, variantes e implicaciones
Tras estos nuevos planteamientos, el autor parte de que el acto o actividad corrupto/a requiere, además del decisor, de una o más personas decisoras o no. Es, pues, un delito o infracción participativo en el que una de las partes intenta influenciar el comportamiento de la otra a través de promesas, amenazas o prestaciones prohibidas por el sistema normativo.
El objetivo que persigue este tipo de influencia es la obtención de un beneficio o una ganancia para las partes que participan en la actividad corrupta. En este sentido, la corrupción es siempre una fuente adicional de ingresos o beneficios para quienes participan en ella.
Estos beneficios son casi siempre de índole económica, pero no queda excluida la posibilidad de que ellos consistan en otro tipo de gratificaciones no directamente evaluables en dinero. Basta pensar en el otorgamiento de honores, premios u otro tipo de favores no obtenibles a través del cumplimiento de un deber posicional.
Obviamente, en el caso de quien corrompe o es destinatario del acto o actividad considerada corrupta, el beneficio puede ser también económico o no.
Los beneficios proceden o bien del agente que corrompe al decisor o de la persona destinataria del acto corrupto. En este sentido, tomando en cuenta el origen de los beneficios, es posible distinguir dos tipos fundamentales de corrupción: el soborno y la extorsión. En el primero, se soborna a un decisor cuando se le otorga un beneficio para que viole su obligación y se es extorsionado cuando se otorga a un decisor un beneficio para que cumpla su obligación.
Pero no debemos olvidar que el sobornante o el extorsionador también obtienen beneficios: obtener un bien personal sólo obtenible a través de la violación de una obligación del decisor.
En este sentido, si se admite que la corrupción es fuente de beneficios para los participantes y, además, que querer obtener beneficios que superen los costes de su obtención suele ser expresión de comportamiento racional, según Garzón, puede aceptarse la siguiente consideración de Stephen D. Morris3: “...la corrupción es un acto racional y, por consiguiente, promueve los intereses privados de sus participantes...”.
La ganancia que el corrupto obtiene es extraposicional, es decir, es una ganancia externa a la actividad misma. Según el autor, el carácter externo de esta ganancia provoca, por lo general, en el decisor un conflicto de motivaciones e intereses. Por un lado, el corrupto suele desear conservar su posición en el sistema, ya que es ella la que le permite obtener tanto la remuneración regular como la ganancia adicional. Por otro, como la ganancia adicional o externa sólo pude obtenerla violando sus obligaciones, es decir, socavando las bases de su propia posición, el acto actividad corrupto/a tiene siempre un efecto corrosivo con respecto al sistema normativo relevante. El corrupto, si quiere conservar el carácter racional de su actividad, tiene, pues, que practicar un juego doble con objetivos recíprocamente opuestos: el de la conservación del sistema normativo relevante y el de la obtención de los beneficios extraposicionales, violando este mismo sistema.
Por otra parte, cabe destacar que la generalización de prácticas corruptas constituye la base de un subsistema que, por naturaleza, tiende a expandirse hasta rozar los límites de la eliminación total del sistema normativo. No obstante esto puede suponer un riesgo para las propias actividades y redes de corrupción. Por ello, si bien es verdad que la corrupción se “autoalimenta” y reproduce por sí misma, también lo es que un exceso de actividad reproductora es, por definición, suicida para la corrupción. Una sociedad en la que todos son corruptos es una contradicción “in terminis”. Así, si todos pueden ser comprados, no está muy claro qué es lo que uno está comprando.
Al mismo tiempo, no debemos olvidar que la posibilidad de llevar a cabo la violación de una obligación será mayor cuanto mayor sea el poder de discrecionalidad del decisor, puesto que ello aumenta las posibilidades de ganancias extraposiocionales.
4. Nuevos enfoques
Las reflexiones que el autor ha realizado padecen el hecho de haberse concentrado, únicamente, en los beneficios que obtienen quienes participan en el acto o actividad corrupta. Por ello, conviene tomar en cuenta también hasta qué punto estos beneficios se obtienen a costa de terceros, ya que toda corrupción afecta al bien común.
No obstante y para reflexionar adecuadamente, debemos tener en cuenta que si bien toda actividad corrupta es disfuncional y antisistémica, no todo sistema normativo promueve el bien común. El autor, empleando las variables de pago y obligación cumplida, construye los siguientes cuatro casos:
- Se produce un pago y se obtiene el cumplimiento de la obligación. Nos hallamos ante una situación de extorsión en la que se paga a alguien para que cumpla su obligación. El daño que se produce hacia el bien común es que el servicio es más caro y quedan excluidos los que no pueden pagar la suma extorsionada.
- Se produce un pago pero no hay cumplimiento de la obligación. Nos encontramos ante una situación de soborno en la que se paga para que no se cumpla la obligación. Aquí resultan claramente perjudicados quienes se beneficiarían del cumplimiento de la obligación.
En ambos casos, se produce un daño intrasistémico. Un punto fundamental para el debate consistiría en determinar la legitimidad o ilegitimidad de los fines perseguidos por el sistema normativo.
- No se produce el pago y se obtiene un cumplimiento de la obligación. No se produce un daño sistémico pero justamente por ello podrían afectarse intereses individuales legítimos Este sería el caso de sistemas que establecen diferencias injustas entre sus ciudadanos, diferencias, diferencias que sólo podrían ser superadas sobornando a los decisores competentes. - No se paga y la obligación no se cumple. Desde el punto de vista del sistema normativo, existe un daño frente al que puede reaccionar imponiendo sanciones o autorizando, quizá tácitamente, el otorgamiento de beneficios extraposicionales. Esta situación sería, según diversos autores ( por ejemplo Thomas L. Carson ), la que experimentan diversos países del Tercer Mundo. 5. Remedios para la corrupción
Partiendo de lo expuesto hasta el momento, el autor se encarga de reflexionar acerca de cuáles son los recursos que puede utilizar un sistema normativo para impedir o reducir la corrupción. - En primer lugar, debería tratar de eliminar la posibilidad de obtención de ganancias extraposicionales. Si es verdad que la discrecionalidad del decisor abre la vía del soborno, la mejor opción sería sustituir las decisiones discrecionales por decisiones mecánicas.
Por ejemplo, para el otorgamiento de órganos para transplantes se aplica el criterio del orden de precedencia de los solicitantes en igualdad de condiciones de necesidad. En este caso, pues, se recurre a un tipo de decisión mecánica que ha demostrado ser eficiente para eliminar los casos de corrupción dentro del sistema sanitario.
- También puede optarse por reducir la probabilidad de actos o actividades corruptas estableciendo un sistema de sanciones severas para la violación de las obligaciones. Es el más común de los recursos y está presente en todos los sistemas normativos.
- En tercer lugar, asegurar a quienes son sujetos de obligaciones condiciones tales que el deseo de obtener beneficios extraposicionales se reduzca al máximo. Esta es la estrategia que respalda la asignación de salarios significativos a quienes son decisores importantes dentro del sistema normativo. No obstante, es una estrategia que alberga riesgos si tenemos en cuenta, tal y como indicó Nicolás Maquiavelo4, que los deseos humanos son insaciables, pues la naturaleza humana desea y quiere todo, surgiendo de aquí una eterna insatisfacción. En este sentido, todo agente sujeto a obligaciones es corrompible y todo sistema normativo es potencialmente corrupto.
- Desde otra perspectiva, se podría procurar convencer a los decisores de que no es verdad que la obtención de beneficios extraposicionales es la expresión de una actitud racional-prudencial sino que lo que vale la pena desde el punto de vista de la promoción de los propios intereses es justamente lo inverso, es decir, ser honesto.
- Asegurar que los decisores adopten un punto de vista interno con respecto a las reglas básicas del sistema normativo. Éste es un recurso que apunta a las convicciones de los decisores. Si la actividad corrupta es una expresión de deslealtad o de traición contar con decisores leales es un buen recurso para evitar la corrupción.
- Procurar establecer una relación de cooperación con los intereses organizados. Esta cooperación presupone establecer relaciones equitativas de confianza y lealtad recíprocas entre el Estado y los intereses organizados.
El equilibrio estructural de las fuerzas de las organizaciones estatales y de las organizaciones sociales determina los límites hasta dónde los miembros de una organización pueden promover exclusivamente sus propios intereses personales. La corrupción se produciría por un desequilibrio estructural esencial entre la habilidad y capacidad del Estado y de las organizaciones sociales para influenciar el comportamiento político: si predominan los intereses de las organizaciones sociales, existe una tendencia fuerte al soborno; si las organizaciones estatales no tienen el contrapeso de las sociales, aquéllas tenderán al abuso de poder y a la extorsión, según el autor.
- Asegurar la vigencia del principio de publicidad, no sólo de las decisiones sino del procedimiento por el que se llega a ellas. Según Garzón, si se quiere mantener la discrecionalidad de los decisores, un buen método para impedir sus desviaciones corruptas puede ser asegurar una mayor transparencia en la gestación de las mismas. Pero el principio de publicidad sólo garantiza la accesibilidad a la gestación de las decisiones y no el ejercicio efectivo del derecho de acceso.
- Como siguiente posibilidad, el autor sugiere la opción de reducir el ámbito del poder decisorio del Estado y aumentar el de las decisiones directas de los ciudadanos. De esta manera, podría evitarse la prevalencia de intereses puramente partidistas en la designación de miembros del poder ejecutivo y judicial.
- Finalmente, promover la adquisición de bienes para uso estatal en la condiciones generales del mercado. El Estado se convertiría en este caso en un comprador más. A pesar de que éstas son algunas de las que podrían ser las medidas más eficientes, Garzón indica que la lista de medidas podría extenderse aún más. Pero todas ellas serán ineficaces si no están basadas en una práctica efectiva de la adhesión interna al sistema democrático por parte de sus decisores.
6. Ética y moralidad
Para Garzón, los sistemas normativos carecen de la capacidad para autolegitimarse. La calidad de un sistema normativo le es otorgada por otro sistema normativo jerárquicamente superior. Esta relación de jerarquías puede, en algunos casos, más o menos arbitraria o cicunstancial. Así, por ejemplo, podría pretenderse justificar la corrupción deportiva recurriendo a un sistema político al que se le confiere una jerarquía superior.
Pero esta posible cadena de sistemas normativos justificantes termina finalmente en un sistema normativo justificante supremo: el de la moral crítica o ética. En este sentido, entre los sistemas normativos relevantes políticos hay uno que cabalmente puede predicarse legitimidad en el sentido de que sus principios y reglas satisfacen las exigencias de una moral crítica o ética: el de la democracia representativa institucionalizada en el Estado social del derecho. Porque ello es así, la violación de las obligaciones por parte de sus decisores es siempre no sólo intrasistémicamente disfuncional sino también inmoral. Ello confiere a la corrupción en la democracia un carácter que no esté necesariamente presente en los demás sistemas políticos. Así pues, la deslealtad de los decisores se vuelve inexcusable.
7. Reflexiones finales
Podríamos calificar el tema de la corrupción como un tema de “moda”, no sólo por los continuos casos que se producen, sino por la cantidad de trabajo que ha sido llevado al cabo en referencia al tema. No obstante, su importancia no radica tanto en la magnitud del fenómeno sino más en su carácter de síntoma de males más graves y profundos.
Los casos de corrupción desvelados han demostrado que ésta se vuelve posible y prospera cuando los decisores abandonan el punto de vista interno y actúan deslealmente con respecto al sistema normativo. En esta línea, no debemos olvidar que, según lo dicho, las probabilidades de éxito de la corrupción están relacionadas no solamente con la existencia de beneficios extraposicionales sino también con la pérdida de confianza en formas de cooperación y distribución de cargas y beneficios sobre la base del respeto a la autonomía individual, de la igualdad de oportunidades y de la confianza recíproca propuesta por la democracia.
Al mismo tiempo, no podemos obviar que la mayor parte de los recursos propuestos para combatir la corrupción están directamente relacionados con el reforzamiento de aspectos básicos del sistema democrático, tales como la vigencia plena del principio de publicidad, la discrecionalidad de las decisiones, la igualdad de consideración de los intereses de los ciudadanos o los procedimientos de elección y designación de los decisores oficiales.
Según el autor, los actos de corrupción no son más que la punta de un iceberg que indica la existencia de un problema mucho más profundo: el de la tendencia a sustituir el ideal de la cooperación democrática por formas de competencia y de imposición de influencias que contradicen radicalmente el ideal democrático. La alarmante difusión de la corrupción se debe no sólo al atractivo cada vez mayor de los beneficios extraposicionales sino también al hecho de que la realización efectiva de la democracia representativa tropieza con obstáculos tan serios que cada vez es también mayor el número de quienes atribuyen carácter utópico al proyecto democrático de la modernidad.
Para Garzón, la solución a toda esta encrucijada pasa por recuperar la fe en la democrática y la puesta en práctica de propuestas que hagan posible la viabilidad de una convivencia en condiciones de equidad constituyen el medio más seguro para evitar los efectos disolventes de la corrupción en una sociedad democrática.
__________________________ 1 En “¿ What is the problem about corruption ?”, en Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnson y Victor T. LeVine, Political Corruption, New Brunswick, Londres, Transaction Publishers. 1993.
2 En “Pathologie der Politik. Die Funktion der Misstände: Gewalt, Verrat, Korruption, Geimhaltung, propaganda”, Francfort-Nueva York, Herder 6 herder, 1973.
3 En “Corruption & politics in Contemporary México”. Tuscaloosa-Londres. University of alabama Press. 1991.
4 En “Discorsi”. Corner. Stuttgart. 1977. |
