CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EN EL SIGLO XXI

Los Contratos Administrativos (I). Introducción y comentarios generales sobre

contratación administrativa

Este es el primer artículo de una serie dedicada a los contratos administrativos. Este

primer artículo trata de introducirnos en lo que son los contratos administrativos, para lo

cual, y con el objetivo ofrecer una visión general, que no carente del rigor científico

exigible, se entrará a conocer de los aspectos más básicos y esenciales que afectan a

todo contrato administrativo. Por ello, en este primer artículo no se va a profundizar en

ninguno de los distintos contratos administrativos existentes en nuestro ordenamiento,

cosa ésta que se hará en los próximos artículos, analizando con detenimiento los

aspectos más destacables de cada modalidad contractual administrativa; pero, debe

tenerse en cuenta que nos adentramos en el análisis de una materia que puede volverse

compleja para el lector si no se tienen claros los antecedentes y los aspectos básicos que

inciden sobre los contratos administrativos.

1. Antecedentes históricos de la contratación administrativa

Como primera aproximación a la idea de lo que es la contratación administrativa,

conviene hacer una breve referencia al proceso evolutivo a través del cual se llega a la

Administración Pública actual.

Históricamente, la Administración Pública funciona más bien como un aparto

meramente represor y al servicio del monarca absoluto, sin someterse a las normas

jurídicas en su funcionamiento.

A raíz de la Revolución Francesa (1789), la soberanía de un país deja de residir en el

monarca y pasa a ser ostentada por el pueblo, y ello, con una consecuencia fundamental:

la Administración pasa a estar al servicio del ciudadano y su funcionamiento queda

sujeto a normas jurídicas.

Sin embargo, el núcleo esencial de esa primera Administración moderna seguía girando,

fundamentalmente, en torno a unas actividades específicamente públicas, sin

correspondencia posible con la actividad de los particulares, por lo que las normas

jurídicas destinadas a regular su funcionamiento tenían que ser, necesariamente, de

exclusiva aplicación a la Administración.

Estas normas específicamente públicas, al irse desarrollando e incrementando, con el

tiempo dieron lugar al nacimiento de una rama especial del Derecho, el Derecho

administrativo, en cuanto Derecho regulador del funcionamiento y de los derechos y

obligaciones de la Administración Pública, diferenciado del Derecho privado, cuyo

ámbito queda circunscrito exclusivamente a las relaciones entre particulares.

En aquellos primeros momentos del Derecho administrativo, no existían los contratos

administrativos como figura jurídica peculiar, ya que el aparato administrativo era

autosuficiente para atender por sí mismo las necesidades de la sociedad en el reducto

sector de la sociedad en que intervenía.

Entonces, ¿cómo nacieron los contratos administrativos como contratos dotados de una

regulación distinta a la de los contratos privados?

Para ello, fue necesario que se produjera un proceso de profunda evolución en el que,

partiendo inicialmente de un grado muy reducido de intervención administrativa, se va

evolucionando hacia un volumen muy elevado de actuaciones públicas en todas las

áreas que afectan al funcionamiento de la sociedad, y cuyas etapas más significativas

fueron las siguientes:

1. Inicialmente, el Estado moderno nacido de la Revolución Francesa era

acérrimamente liberal, lo cual suponía la menor injerencia posible de la

Administración en los asuntos privados de los ciudadanos.

Esto, unido a la Revolución industrial que tuvo lugar a lo largo del siglo XIX,

hizo nacer lo que conocemos por capitalismo, que en poco tiempo llevó a

extremo la explotación de unos ciudadanos por otros, hasta el punto de generar

situaciones sociales insostenibles.

2. El resultado de aquel proceso provocó en la mayoría de países europeos, el

surgimiento de focos prerrevolucionarios que, reaccionando contra el

liberalismo capitalista, propugnaban el predominio absoluto de los intereses de

la sociedad, de lo colectivo y, por tanto, del Estado sobre los intereses

particulares de cada individuo.

Tras estos estallidos revolucionarios, la concepción del Estado empieza a

evolucionar hacia lo que hoy conocemos como Estado Social de Derecho, es

decir, un Estado preocupado por el bienestar medio de la mayoría de los

ciudadanos y que, para conseguir tal objetivo, fomenta, por una parte, la

actividad económica privada, fortaleciendo las infraestructuras y el entramado

económico y social del país y, por otra parte, interviene corrigiendo

desigualdades y prestando un mayor número de servicios a los ciudadanos.

3. Este progresivo e importante incremento de las actuaciones del Estado provoca

que la Administración Pública necesite utilizar, cada vez más, la contratación

con particulares para hacer frente a la realización de determinados servicios y,

por fin, cuando tales contrataciones se generalizan, surgen definitivamente los

contratos administrativos, diferenciados de los contratos civiles, con una

regulación específica propia, determinada por una doble exigencia: las

peculiaridades funcionales de la Administración como organización, y las

peculiaridades derivadas del interés público y de la posición dominante de la

Administración.

2. Concepto de Contrato en Código Civil

Dado que, como hemos visto en los antecedentes históricos de la contratación

administrativa, el origen y esencia de los contratos administrativos está en el contrato

civil o privado, no podemos obviar una referencia, aunque breve, al concepto de

contrato en el Derecho civil.

Según el art. 1089 del Código Civil, "las obligaciones nacen de la Ley, de los contratos

y de los actos y omisiones ilícitos en que intervenga cualquier género de culpa o

negligencia".

Así pues, jurídicamente, las obligaciones nacen, bien por imposición de una Ley, o bien

por la propia voluntad de una persona de contraer obligaciones respecto de otra,

mediante un contrato.

El contrato se configura así como una de las fuentes de obligaciones jurídicas y, en este

sentido, el propio Código Civil, en su art. 1254, lo define

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