El marco normativo de la educacion publica en Мexico

EL MARCO NORMATIVO DE LA EDUCACION PUBLICA EN MEXICO

EDUARDO CASTELLANOS HERNANDEZ *

1. Introducci´on

Un aspecto no suficientemente bien estudiado todav´ıa de la funci´on educativa es su marco normativo 1**. Sin embargo, la funci´on educativa, pu´blica o privada, se desarrolla en el interior de un orden normativo cuyos lineamientos deben ser cumplidos escrupulosamente, so pena de incurrir en responsabilidad u omisiones que entran˜en consecuencias jur´ıdicas para las instituciones o individuos, o bien que afecten la eficiencia de su funcionamiento.

La creaci´on de organismos pu´blicos descentralizados, desconcentrados o centralizados, con fines educativos; la incorporaci´on de escuelas; la planeaci´on, programaci´on y presupuestaci´on de la funci´on educativa pu´blica; las relaciones jur´ıdico-laborales de los trabajadores de la educaci´on; la descentralizaci´on de ciertos servicios federales educativos al ´ambito de competencia de las entidades federativas, etc., son otros tantos ejemplos de la necesidad urgente que tienen el administrador, el planificador y el investigador de la educaci´on de conocer el marco normativo dentro del cual se desarrolla su objeto de estudio. En virtud de que el mayor nu´mero de profesores, alumnos e instituciones corresponden a la educaci´on pu´blica y no a la privada, dedicaremos este art´ıculo a tratar de definir el marco normativo de la educaci´on pu´blica en M´exico, y de clasificar y enunciar los ordenamientos contenidos en el mismo. Puesto que en un pa´ıs con el nivel de desarrollo propio del nuestro, la acci´on orientadora y correctora del Estado en determinadas ´areas de la vida social y econ´omica es fundamental, este principio adquiere una importancia particular en el caso de la educaci´on. Es por ello que la necesidad de optimizar la eficiencia en la prestaci´on de servicios educativos, por parte del sector pu´blico, no s´olo es una etapa indispensable para obtener un mayor nivel de desarrollo econ´omico, sino un supuesto de la legitimaci´on del Estado por la v´ıa de una gesti´on pu´blica eficaz.

Adem´as del conocimiento per se del orden normativo jur´ıdico de la educaci´on pu´blica en nuestro pa´ıs, esta recopilaci´on, clasificaci´on y descripci´on de un conjunto importante de ordenamientos nos dar´a la ocasi´on de observar la estructura y el funcionamiento del sistema educativo pu´blico. Ahora bien, no obstante que se trata de, llam´emosle as´ı, un corte vertical de nuestro objeto de estudio en un momento de su desarrollo y que, por lo tanto, nos aporta s´olo una visi´on est´atica del mismo, no por ello deja de ser importante para constatar tendencias centralizadoras evidentes, d´andonos la ocasi´on, adem´as, de intentar un an´alisis prospectivo de la legislaci´on educativa nacional en un momento fundamental de la administraci´on pu´blica mexicana, durante el cual se constata un parteaguas entre la tendencia centralizadora tradicional y la descentralizaci´on de la vida nacional, propuesta como proyecto pol´ıtico y como pol´ıtica pu´blica.

*Director de Educaci´on del Gobierno del Estado de Oaxaca; Coordinador de la COEPES-Oax., y representante de educacio´n ante COPLADE-Oax. **Las notas de referencia son presentadas al final del texto. 1Faya Viesca, Jacinto, Administraci´on Pu´blica Federal. Ed. Porru´a, S. A., segunda edicio´n, M´exico, 1983, pp. 470 y ss.; varios autores, Administraci´on y legislaci´on educativa. Antolog´ıa. Secretar´ıa de Educaci´on Pu´blica. M´exico, 1976; Hermoso N´ajera, Salvador, Legislacio´n Educativa. Ediciones Oasis, 4a ed., M´exico, 1982. Estos autores dan una visi´on incompleta, a mi juicio, de los ordenamientos que constituyen el marco normativo de la educaci´on pu´blica en M´exico.

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2. El orden normativo

En su sentido m´as amplio la palabra norma se refiere a toda regla de comportamiento, sea obligatoria o no. En su sentido restringido se caracteriza por imponer deberes o conferir derechos. En ambos casos, el fin de las normas es provocar un comportamiento. La norma jur´ıdica tiene como caracter´ısticas, de acuerdo con E. Garc´ıa M´aynez 2, ser bilateral, habida cuenta que impone deberes y facultades; exterior, toda vez que regula los actos externos del hombre sin importarle, salvo contadas excepciones, su subjetividad; coercible, en virtud de que para obtener la observancia de sus prescripciones el derecho puede incluso emplear la fuerza, y heter´onoma, puesto que el origen de la norma no est´a en el libre albedr´ıo del individuo, sino en la voluntad de un sujeto diferente.

Para el autor citado, las fuentes del derecho pueden ser de tres tipos: formales, reales e hist´oricas. Las primeras consisten en los procesos de creaci´on de normas jur´ıdicas, y son: la legislaci´on, la costumbre y la jurisprudencia.

Las fuentes reales consisten en los factores econ´omicos, pol´ıticos, sociales, t´ecnicos, etc., que determinan el contenido de las normas jur´ıdicas. Las fuentes hist´oricas son los documentos que contienen textos de ley vigentes en algu´n lugar y ´epoca determinados.

Sin embargo, el criterio adoptado por Garc´ıa M´aynez para definir la juridicidad hace que, para el caso del derecho mexicano, pr´acticamente tengamos que equiparar lo jur´ıdico a lo legislativo. Ahora bien, ¿cu´al ser´ıa, entonces, la naturaleza de un acto de gobierno tal como un plan nacional de desarrollo o un programa de educaci´on?; ¿se trata de un acto jur´ıdico o no-jur´ıdico?

Frente al criterio formal de creaci´on de juridicidad sostenido por Garc´ıa M´aynez, encontramos el criterio material sostenido por Serra Rojas 3, para quien el Poder Ejecutivo realiza tambi´en actos legislativos.

Desde esta nueva ´optica, el acto legislativo realizado tanto por el Poder Legislativo como por el Ejecutivo tiene como consecuencia la creaci´on de una norma abstracta e impersonal, general y permanente, y obligatoria.

De cualquier forma, de acuerdo con los criterios mencionados, la creaci´on de juridicidad (o normatividad) queda reducida a un acto legislativo. Es necesario, por lo tanto, acudir a la teor´ıa del acto administrativo para explicar tal creaci´on. Serra Rojas sen˜ala al efecto 4 que los elementos del acto administrativo son los siguientes:

1. Es un acto jur´ıdico, ejecutivo, de derecho pu´blico;

2. Es una decisi´on ejecutoria y no contenciosa;

3. Emana de la voluntad de una autoridad administrativa, unitaria o colegiada, en el ejercicio de una potestad pu´blica;

4. Unilateral y oportuna, produce una situaci´on jur´ıdica concreta;

5. La administraci´on crea, reconoce, modifica o extingue una situaci´on jur´ıdica subjetiva, y

6. Se propone la satisfacci´on de un inter´es

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