El principio tradicional de la legalidad presupuestaria.

El principio tradicional de la legalidad presupuestaria.

¿Qué significa en el fondo este principio de legalidad financiera en el procedimiento administrativo? Tal como surgió y es frecuentemente definido viene a implicar las siguientes consecuencias : a) Legalidad como presupuesto de eficacia y validez. La consecuencia de que la legalidad de la actividad administrativa no solamente debe obedecer a la legalidad formal. El acto administrativo no sólo debe ajustarse a la Ley formal, sino que este mismo acto administrativo, desde otro punto de vista, desde otro principio diferente de legalidad, carecerá de eficacia en unos casos y otras veces será inválido si no se da al mismo tiempo la legalidad material presupuestaria. Una Sentencia aislada del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1954 indica claramente esta consecuencia : «Los presupuestos generales tlíl Estado no cunitituyen obligaciones, sino que implican un acto de previsión y de autorización económico-financiero, para que aquéllas puedan ser cumplidas, previo siempre el reconocimiento y liquidación de créditos que tal previsión origina. Hasta el punto de que puede existir el precepto generador del Derecho sin que exista consignación para su pago, en cuyo supuesto éste no es inmediatamente exigible por tal falta, que requiere de la formalidad previa de dicha consignación en presupuesto extraordinario y ordinario, o puede, a la inversa, darse la hipótesis contraria, de que exista la previsión crediticia en los presupuestos y no se haya generado aún el título para hacerla efectiva, quedando mientras tamo ineficaz consignación presupuestaria.» En segundo término, este principio presupuestario de legalidad, esta supremacía de la Ley presupuestaria sobre la actividad administrativa, implica tanto como la inexistencia de consignaciones permanentes. Esta es una de las reglas fundamentales de las democracias clásicas. El voto 12 LA DINÁMICA DEL PRINCIPIO OE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA anual del Parlamento postula el necesario consentimiento al cobro de los impuestos y como corolario el examen también de los gastos. Por extraña que esta conseruencia parezca, viene a contradecir lo clásicamente admitido, en cuanto a la subsistencia de derechos adquiridos y emanados de una Ley formal, justamente derogatoria de otro principio también de supremacía parlamentaria: la superioridad de los Parlamentos en cuanto .al gasto. El propio Tribunal Supremo ha recogido el principio en una Sentencia de 25 de febrero de 1960, que indica que cuando el presupuesto se limita a consignar los créditos necesarios para satisfacer en determinada cuantía las obligaciones correspondientes no se puede decir que establezca derechos más allá de su vigencia. La inexistencia de los derechos adquiridos fuera de la anualidad del presupuesto es así el segundo principio clásico de la legalidad presupuestaria, que pugna abiertamente con las reglas jurídicas del Derecho administrativo en su consideración tradicional. b) Legalidad como soporte de división de poderes. En definitiva, el primero y segundo principio que se han expuesto anteriormente son reconducibles a una regla y una consecuencia más general. El principio de legalidad presupuestaria surge prácticamente con el primer constitucionalismo y viene a ser un soporte más del principio de separación de los poderes: del poder ejecutivo de la Administración, del poder judicial y la supremacía del Parlamento respecto de ambos. Una sentencia contra la Administración sería inejecutable hasta que el Parlamento apruebe concretamente el nuevo gasto que esta sentencia lleve consigo. Al mismo tiempo, la Administración solamente puede moverse dentro de rígidos principios de preclusión, de legalidad, de universalidad y especialidad que el Parlamento va señalando como límites de su actuación legal. Esta regla de la separación de poderes es así la que infiltra en su nacimiento el principio de legalidad como una consecuencia más, como un sustento, podríamos decir, del primer constitucionalismo y de la primera tesis de la división de los poderes. La crisis de la división de los poderes ha llevado aparejada simultáneamente la crisis del principio de legalidad presupuestaria y de la supremacía de I09 Parlamentos y paralelamente d«? modo conjunto la crisis de Jos principios presupuestarios tradicionales. JOSÉ LUIS VILLAR PALASf 3. El advenimiento del principio de legalidad presupuestaria. El principio de legalidad presupuestaria en cuanto al procedimiento administrativo del gasto aparece realmente, y de modo general, con el constitucionalismo. Para el Parlamento, el control de los tributos y el del gasto son claves gemelas, Twin keys, como los llama EDWARD HIÑES. Ambos principios serán enfáticamente proclamados por las Constituciones, pero rápidamente cercenados por la realidad. T.os ingresos, los tributos precisan Ley formal, pero ésta será permanente, sin precisión de ser anualmente convalidada. Los gastos serán más lentamente, pero con la misma inexorabilidad, desvinculados del Parlamento, como luego se verá. El precedente del proceso de integración de voluntad en cuanto al gasto se halla en la contaduría de distribución establecida en España por los Borbones junto a la contaduría de valores para el control de los ingresos y la contaduría de millones para el control a posteriori de las cuentas. El Decreto de las Cortes de Cádiz de 23 de marzo de 1811 estableció el sistema presupuestario y las bases para el procedimiento administrativo del gasto. Resurgió en 1835, aunque ya LÓPEZ BALLESTEROS, en su memorial de diciembre de 1829 había instado al rey a que se establecieran las técnicas presupuestarias. El sistema de procedimiento y de control de legalidad a través de los contadores de distribución había sido regulado in nuce por las Cortes de Cádiz, bajo el título de Contaduría de distribución de las rentas públicas. Corresponde, sin embargo, a la época de los moderados la efectiva implantación de lo que las Cortes gaditanas llamaron el único sistema de moralizar a la Administración. ALEJANDRO WON, en 1845, refundió en la única Contaduría general del Reino las tres anteriormente existentes para el control de ingresos, gastos y cuentas. La Instrucción de 25 de enero de 1850, a la que siguió luego la primera Ley de Administración y Contabilidad de 20 de febrero de 1850, de JUAN BRAVO MURILLO (obra personal de RAMÓN SANTILLÁN, que siendo entonces Presidente de la Comisión redactora resucitó el anterior proyecto de 1847, presentado cuando era Ministro de Hacienda), creó la Dirección General de Contabilidad e Intervención General. La Ley provisional del Catedrático de Derecho público y Ministro progresista, LAUREANO FIGUEROLA Y BALLESTER, de 27 de junio de 1870, segunda de Contabilidad de la Hacienda Pública, creó los órganos y Cuerpos de funcionarios para el control administrativo del gasto. La creación de la Intervención General de la Administración del Es- 14 LA DINÁMICA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA tado surgió con la Ley de 27 de diciembre de 1874 del Ministro de Hacienda y antiguo Gobernador de Madrid, MARQUÉS DE OROVIO, con la doble naturaleza de organismo fiscal y contable. Cinco años después, el conservador RAIMUNDO FERNÁNDEZ VILLAVERDE dictó la Instrucción de Contabilidad de 28 de junio de 1879, todavía vigente, junto al Reglamento de 5 de diciembre de 1895. La Ley de julio de 1911 viene a recoger estos antecedentes y constituye en su tercera edición la vigente Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública. El Cuerpo especial de contabilidad previsto en la Ley de 1870 pasó a ser en 1893, por la Ley de GERMÁN GAMAZO, el Cuerpo Pericial de Contabilidad del Estado. El artículo 71 de la Ley de Contabilidad de 1911 define a la Intervención General como el Centro encargado de intervenir los ingresos y pagos del Estado y de fiscalizar todos los actos de la Administración pública que los produzcan. Una serie de disposiciones posteriores (Real Decreto-Ley de 4 de febrero de 1930, Decreto de 28 de septiembre de 1935, Decreto de 11 de septiembre de 1953) establecieron el principio de unidad de la función fiscalizado.

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