Federalismo Fiscal En México

FEDERALISMO FISCAL EN MÉXICO

Resumen

La economía mexicana tiene ya casi dos décadas con frecuentes crisis económicas que se han reflejado en tasas promedio de crecimiento económico, en promedio, iguales a la tasa de crecimiento demográfico.

Esta situación no ha favorecido el crecimiento de la recaudación de ingresos públicos, toda vez que la reducida tasa de crecimiento, y particularmente los periodos de estancamiento y caídas del producto interno bruto (PIB) han propiciado una expansión del sector informal que, entre otras cosas, ha favorecido una mayor evasión fiscal; al mismo tiempo, en el sector formal se ha reducido la efectividad de las reformas para gravar en forma creciente a empresas e individuos, en buena medida por la existencia de exenciones y tratamientos especiales. El resultado de estos procesos ha sido que la base fiscal no ha crecido lo suficiente para aumentar la recaudación y distribuir la carga fiscal en forma más equitativa.

Introducción

Etimológicamente, el término “federalismo” proviene de la voz latina foedus, que significa unión, alianza, pacto o acuerdo; términos que hacen referencia a la forma de estructuración y organización de asociaciones humanas y que en la ciencia política se asocian como la unión de diferentes conjuntos políticos que, a pesar de su asociación, conservan su carácter individual. El federalismo es un control vertical del poder político, en el que funciona una línea ascendente y descendente entre la totalidad de los poderes instituidos, la comunidad como tal y algunos de sus componentes. (Lowenstein, 1986)

El federalismo se construye sobre la base de dos pilares fundamentales:(Bidart, s/a)

1. Una constitución que lo da como forma de ordenación jurídica.

2. Una triple relación entre la federación y sus partes:

i. subordinación: el orden político-jurídico de cada estado miembro es compatible con el orden federal;

ii. participación: los estados miembros toman parte en las decisiones del estado federal (Congreso);

iii. coordinación: distribución de competencias entre los estados miembros y el estado federal

Por lo tanto el principio federal lleva incluida la idea de independencia entre los distintos niveles de gobierno, así como la subordinación entre unos y otros, pero su punto de unión es la coordinación. El federalismo fiscal se ubica dentro del constitucionalismo moderno, y parte del principio de división de poderes verticales, como moderador y limitante de los excesos del poder estatal.

El federalismo fiscal se refiere a las relaciones intergubernamentales, entre el gobierno central y el local. Normalmente la definición se concentra en las relaciones financieras, pero es importante entender que tales relaciones implican una distribución de poderes, responsabilidades y autoridades. Tradicionalmente se ha propuesto que la mayoría de los impuestos sean recaudados por el gobierno central y se transfieran recursos al gobierno local.

La coordinación intergubernamental en materia fiscal permite que "las figuras tributarias más eficaces desde el punto de vista de la política fiscal puedan ser utilizadas por el nivel que, fundamentalmente, debe tomar a su cargo la aplicación de esta política. Si en un Estado federal cada uno de los niveles políticos pudiese elegir libremente las figuras impositivas a establecer, se correría grave riesgo de que el país en su conjunto contase con una estructura impositiva que resultara menos eficaz desde el punto de vista de la política fiscal". (Ibáñez, 2001)

El objetivo fundamental del federalismo fiscal es establecer una combinación óptima entre la centralización y la descentralización con la asignación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno que conforman la federación. (Díaz, 2002)

Los rasgos característicos del federalismo fiscal son:

 Un alto grado de centralización fiscal

 Vulnerabilidad de las finanzas publicas de México

 Centralización de los impuestos más dinámicos

 Ineficiente infraestructura administrativa municipal y estatal

 Descentralización y responsabilidad fiscal

 Falta de transparencia de las transferencias o aportaciones

Argumento

México es una federación en la que los tres ámbitos de gobierno poseen algún grado de autonomía, tanto en su capacidad para recaudar ingresos como en sus decisiones de gasto. Sin embargo, en la práctica, tal autonomía ha estado tradicionalmente limitada por la concentración excesiva de funciones en el gobierno federal.

El federalismo ha creado grandes desequilibrios regionales, esto se debe principalmente al sistema de participaciones a las entidades federales por los impuestos especiales. Esto se observa muy claramente en el desarrollo del norte del país, cercano a la frontera con Estados Unidos, principal mercado de las exportaciones mexicanas, cuyos niveles de desarrollo son reflejo de una concentración histórica de las inversiones en infraestructura del gobierno federal, por lo cual los indicadores del bienestar de su población son diametralmente opuestos a los del resto del país. En contraparte, el desarrollo del sureste carece, en las últimas dos décadas por lo menos, de inversiones trascendentes en materia de infraestructura, lo cual se refleja no sólo en su aporte al PIB nacional, sino también en los indicadores de marginalidad, de desarrollo social, de pobreza extrema e incluso de migración de sus habitantes

A comienzos del S. XX el sistema tributaria mexicano era caótico en virtud de la pluralidad de las contribuciones, y básicamente la imposición se basaba en el consumo. (Astudillo, 1999)

La constitución de 1917, no preveía un sistema de repartición de competencias tributarias, lo que genero conflictos entre los distintos niveles de gobierno. Para esto se organizaron 3 convenciones nacionales fiscales que tuvieron como objetivo analizar la importancia de diferentes impuestos:

1. Convención Nacional Fiscal de 1925: se analizaron los principales impuestos que comprendieron el sistema fiscal, tales como impuesto a la propiedad territorial, impuestos sobre el comercio y la industria, etc.

2. Convención Nacional Fiscal 1932: se analizaron primordialmente el impuesto a la propiedad territorial, impuesto sobre el consumo y la industria, impuestos especiales sobre capitales y las reformas constitucionales.

3. Convención Nacional Fiscal 1947: se centro en el análisis de los impuestos generales al consumo y la industria, impuestos especiales sobre determinadas actividades comerciales e industriales, impuesto sobre sueldos y salarios, derechos sobre servicios municipales y Plan Nacional de Arbitrios y el Sistema de Repartición de Competencias Tributarias.

El federalismo en México debió haber tenido su desarrollo a partir del art. 124 y de acuerdo a esta formula de competencias, las entidades federativas tienen la facultad de imponer toda clase de contribuciones, con la justificación de las que están expresamente asignadas a la federación.

Existen dos principales problemas en lo que a Federalismo Fiscal se refiere: la concurrencia de la Federación, los Estados y los Municipios en materia impositiva, y la exclusividad de la Federación para gravar ciertas materias. A raíz de esto, se han formulado las siguientes conclusiones (Flores, 1967):

 El principio constitucional es que son concurrentes las facultades de la Federación y de los Estados, para establecer impuestos y cubrir sus respectivos presupuestos, con las únicas excepciones que la propia Constitución ha establecido.

 Hay impuestos que pertenecen exclusivamente a la Federación. La Constitución determina cuáles son los impuestos que corresponde establecer en forma exclusiva al Gobierno Federal en dos formas:

a) Expresamente, enumerando los impuestos respectivos (Art. 73, Frac. XXIX):

i. Concediendo facultad exclusiva para legislar sobre determinada materia, dentro de la que va incluida la facultad de imponer, porque ésta sólo puede realizarse a través de la función legislativa (Art. 73, Frac. X).

ii. Prohibiendo a los Estados ciertas formas de procurarse arbitrios (Art. 117, Frac. III).

iii. Hay impuestos reservados por la Constitución a los Estados (Art. 117, Frac. IX).

iv. Hay impuestos que los Estados pueden establecer sólo con autorización del Congreso de la Unión(Art.118, Frac. I).

v. La Federación no puede prohibir a los Estados el establecimiento de aquellos impuestos que corresponden a materias sobre las que la Constitución no ha establecido limitación alguna.

b) La Federación no puede facultar a los Estados para establecer impuestos sobre materias que la Constitución ha reservado exclusivamente a la propia Federación.

En relación al federalismo fiscal, de acuerdo con la formula constitucional, ha revestido un estado central en el que la federación tiene facultades frente a las entidades federativas, un instrumento de gran importancia ha sido la Ley de Coordinación Fiscal.

En el capitulo 1 de la Ley de Coordinación Fiscal, se menciona:

Articulo 1º.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito

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