Proceso Administrativo

Es necesario seguir un orden, una secuencia de hechos, en definitiva, un procedimiento, que en el campo de la administración pública se conoce con el nombre de Procedimiento Administrativo, para que los administrados puedan conocer de manera legítima y válida la voluntad del Estado.

I. Diferencia entre procedimiento administrativo y proceso administrativo

Previo a dar un concepto de procedimiento administrativo, es necesario hacer unas matizaciones:

Dentro del campo jurídico hay muchas nociones de lo que significa proceso. En una primera aproximación, y tomando el concepto “proceso” en sentido amplio, se puede definir “proceso” como el conjunto de pasos y hechos, cronológicamente ordenados, que tienen la finalidad de llegar a un objetivo predeterminado. En este sentido se puede afirmar que existe un proceso en cualquier función estatal y se podría hablar de: (i) procesos judiciales (civil, penal, contencioso, entre otros), (ii) procesos legislativos (emisión o sanción de leyes), y, (iii) procesos administrativos (procesos para obtener licencias, concesiones, entre otros.).

Si bien es cierto que en una primera aproximación se puede definir “proceso” como el conjunto de pasos y hechos cronológicamente ordenados que tienen la finalidad de llegar a un objetivo predeterminado, también es cierto que el término “proceso” tiene un marcado carácter judicial que hace referencia exclusivamente a las causas ventiladas ante el órgano jurisdiccional, siendo el campo judicial donde tradicional y doctrinariamente [26] se ha aplicado en sentido estricto, el término “proceso”.

Respecto de este punto, Agustín Gordillo citado por Hugo Calderón Morales, afirma que “En efecto, razones históricas y políticas han dado a la idea de proceso un significado más alto y valioso que el de mera secuencia de actos estatales destinados a un fin determinado: le han atribuido la característica fundamental de ser una secuencia de actos que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez), con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada). (....) es básico que el acto final del proceso sea un acto judicial, es decir, una decisión proveniente de una autoridad imparcial e independiente, desinteresada, con respecto al proceso. (....) Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la aplicación de normas jurídicas (sean éstas jurisdiccionales, administrativas o legislativas) implica quitarle ese carácter fundamental y tradicional de medio o técnica para la administración de justicia.” [27]

Por lo anterior, las diferencias existentes entre proceso y procedimiento administrativo son:

(i) Autoridad que decide: en el proceso judicial, es un tercero imparcial y desinteresado al proceso quien decide sobre las pretensiones de las partes. Por el contrario, en el procedimiento administrativo quien resuelve es un funcionario administrativo involucrado en el proceso y parte interesada en el mismo.

(ii) Calidad de quien decide: en el proceso judicial, el juez o tribunal, ejercen actividad jurisdiccional, es decir, administran justicia. En el procedimiento administrativo el funcionario ejerce una función administrativa velando por los intereses del bien común. Asimismo, el funcionario actúa bajo órdenes e instrucciones a diferencia del órgano jurisdiccional, quien por ley actúa con independencia no estando sujeto a órdenes o instrucciones. [28]

(iii) Calidad de la resolución: en el proceso judicial, la resolución emitida por el órgano jurisdiccional llega adquirir calidad de cosa juzgada y de verdad legal, la cual es irrevocable. Por el contrato, las resoluciones de la administración pública no adquieren nunca la calidad de cosa juzgada en sede administrativa, y por su naturaleza, son revocables.

(iv) Recursabilidad de la Resolución: aunque en ambos procedimientos es posible recurrir la resolución dictada, las formas de recurrir son distintas. Mientras que en el proceso judicial se hace a través de otro proceso judicial (apelación) pudiendo llegar a la casación, en el procedimiento administrativo se emplean recursos administrativos, ventilados en sede Administrativa, los cuales son requisitos sine qua non para acceder al proceso judicial. No obstante lo anterior, tanto en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial puede tener cabida la acción constitucional de amparo, cuando se violan garantías constitucionales de la persona.

Como se expuso, el término “proceso” hace referencia a la administración de justicia [29] e implica la existencia de un tercero imparcial (juez), y de una resolución con fuerza de cosa juzgada (sentencia firme), elementos que no concurren en el procedimiento administrativo, toda vez que carece de un tercero imparcial encargado de resolver (la misma administración pública es quien resuelve en sede Administrativa) y de una resolución con fuerza de cosa juzgada (las resoluciones de la administración pública son revocables).

Por las diferencias expuestas, el autor considera apropiado utilizar el término “Procedimiento Administrativo” para designar la serie de pasos o hechos a través de los cuales se obtiene la manifestación de voluntad por parte de la administración pública, y reservar el término “proceso” únicamente a la actividad judicial, como medio de administrar justicia.

De ésta forma pues, al definir el término Procedimiento Administrativo como se indicó en el anterior párrafo, el autor coincide con Acosta Romero, quien afirma que el procedimiento administrativo es “la serie de actos en que se desenvuelve la actividad administrativa” [30], y con Lobato Raúl, quien conceptualiza el procedimiento administrativo como “la serie de fases o etapas que comprende un expediente administrativo, que se ejecutan por o ante las autoridades administrativas o los funcionarios o empleados públicos cuya finalidad es la decisión administrativa” [31].

II. La Resolución Administrativa

Ya ha quedado expuesto que la finalidad del procedimiento administrativo es obtener una manifestación de voluntad del Estado a través de una resolución del órgano competente. Es en este momento donde cabe preguntarse qué tipo de resolución debe de ser.

La doctrina es conteste al afirmar que la finalidad primordial del procedimiento administrativo es la consecución de la manifestación de voluntad del Estado la cual debe tener efectos jurídicos. Esta manifestación de voluntad del Estado, contenida en una resolución administrativa, es lo que se denomina Acto Administrativo.

Hugo Calderón Morales define el Acto Administrativo como “una declaración unilateral y concreta

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