Relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo

Relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo

Introducción

Con la reforma político-electoral 2014 algunos aspectos del régimen de gobierno cambiaron: dentro de las actuales facultades del Presidente de la República se incluye la posibilidad de formar gobiernos de coalición; se establecen nuevas reglas para ratificación del gabinete del gobierno federal, se fortalece la iniciativa preferente y se introduce la reelección legislativa limitada.

Las reformas modificaron también el sistema electoral para la integración del Congreso federal y de los congresos locales, en lo relativo a la asignación de los escaños de representación proporcional.

A continuación se analizarán esos temas, presentando, primero, un breve marco teórico para situar las reformas en un contexto más amplio, para después pasar al análisis de los alcances e impacto de las reformas.

1.1. Relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo

México es un sistema presidencial y de acuerdo con Jorge Carpizo, estos sistemas tienen las siguientes características principales:

• “El Poder Ejecutivo es unitario. Está depositado en un presidente que es, al mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno.
• El presidente es electo por el pueblo y no por el Poder Legislativo, lo cual le da independencia frente a éste.
• El presidente generalmente nombra y remueve libremente a los secretarios de Estado.
• Ni el presidente ni los secretarios de Estado son políticamente responsables ante el congreso.
• Ni el presidente ni los secretarios de Estado, como regla general, pueden ser miembros del congreso.
• El presidente puede estar afiliado a un partido político diferente al de la mayoría del congreso.
• El presidente no puede disolver el congreso, pero éste no puede darle un voto de censura”. (Carpizo 2002, 13-14 y 2006). 1

Difícilmente se presentan los regímenes puros (entendidos como tipos ideales que cumplan con todas las características referidas) y la mayoría de los sistemas presidenciales tienen algunas de las características descritas. También existe una variedad de diseños respecto del balance entre el poder Ejecutivo y Legislativo. Lo que sí es un fenómeno que comparten todos los presidencialismos es que “Bajo el presidencialismo, toda nueva política requiere del consentimiento del ejecutivo y la legislatura. Cuando el ejecutivo y el legislativo divergen en cuanto a la dirección que ésta debe seguir –algo común en cualquier democracia– las constituciones presidenciales tienen la desventaja de carecer de un mecanismo que evite el inmovilismo político. Este inmovilismo (deadlock), en especial cuando es prolongado, tienta a los actores a imponerse unilateralmente, llevándolos a recurrir a la fuerza o las amenazas. Esto provoca la caída del orden democrático. El parlamentarismo por el otro lado, ofrece el mecanismo faltante: el inmovilismo se evita al censurar al ejecutivo y remplazarlo por otro que le acomode al legislativo, o al convocar a elecciones. De esta forma, se evita que la crisis de gobierno devenga en una crisis de régimen” (Magar 2009, 12). 2

Las modificaciones recientes al sistema de gobierno pretenden evitar justo el problema descrito, el de inmovilismo o falta de gobernabilidad, introduciendo elementos que propicien la colaboración entre ambas ramas de gobierno: Ejecutivo y Legislativo. 

Gobierno de coalición

La figura de gobierno de coalición es una figura común en los sistemas parlamentarios, donde la instauración y sostenimiento del gobierno depende del Poder Legislativo. Tradicionalmente no se asocia con los sistemas presidenciales, en los que la elección y el ejercicio del cargo de los poderes Ejecutivo y Legislativo no están vinculados.

En los sistemas presidenciales combinados con multipartidismo, como el mexicano, se han vuelto comunes las coaliciones legislativas, mediante las cuales los partidos políticos negocian políticas públicas o proyectos de legislación en particular. Estas negociaciones se vuelven necesarias cuando el partido del presidente no tiene mayoría absoluta en el legislativo y, por ende, no es autosuficiente para la aprobación de las leyes.

Esa situación se vive en México a partir de 1997, cuando, como resultado de las reformas electorales y el incremento de la competencia electoral, el partido del presidente por primera vez perdió la mayoría en el Legislativo y desde entonces surgieron los llamados “gobiernos divididos”. Desde ese momento dio inicio la época de coaliciones legislativas, indispensables para la aprobación de las leyes secundarias (aunque las coaliciones eran necesarias para las reformas constitucionales desde 1988, cuando el PRI perdió la mayoría calificada). La tendencia fue reforzada por la reforma de 1993 que, al establecer el límite de sobrerrepresentación, impidió que algún partido obtuviera la mayoría necesaria para reformar la Constitución (Casar 2008, 230-1).

Existe literatura dedicada al análisis de los gobiernos divididos en los sistemas presidenciales y semi-presidenciales. Uno de los autores más reconocidos es Juan Linz, cuya teoría se examinará más de cerca.

Linz sostiene que los sistemas presidenciales son poco viables, tienden a ser inestables y no favorecen la consolidación democrática. Una de sus críticas más importantes a los presidencialismos es la ausencia de incentivos para generar cooperación entre los partidos de oposición y el de gobierno. La cooperación resulta más costosa para la oposición: en caso del éxito, sus beneficios suelen ser capitalizados por el gobierno, mientras que el fracaso implica costos políticos para todos los actores involucrados. Como consecuencia, los partidos de oposición evitan colaboración con el presidente y su partido, lo que puede llevar a la parálisis institucional, agravada en periodos anteriores a la elección (Linz 1994). Según Alonso Lujambio, el argumento de Linz “es particularmente fuerte en sistemas de partidos de fragmentación moderada, en donde pocos partidos de oposición, de tamaño medio, con expectativas de crecimiento y con ambición presidencial, perciben como particularmente costosa la colaboración con el presidente” (Lujambio 2001, 263).

En los sistemas presidenciales, ante la ausencia de las coaliciones de gobierno que pudieran generar una mayoría legislativa a largo plazo, es necesario crear coaliciones temáticas, temporales, para las cuales se negocia la adopción de una o varias leyes (un claro ejemplo puede ser el Pacto por México, establecido después de las elecciones de 2012). Esa práctica aumenta los costos de negociación y ralentiza el proceso legislativo. Las dificultades para las coaliciones legislativas derivan de la falta de incentivos para la cooperación, descrita en el párrafo anterior.

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