Responsabilidad De La Administracion Publica

La responsabilidad de la Administración Pública y el derecho de resarcimiento del administrado

Rómulo Morales Hervias

La tutela del administrado por actos administrativos ilícitos es uno de los temas centrales del Derecho Administrativo y del Derecho Civil. Es una aparente verdad irrefutable que la responsabilidad patrimonial del Estado debe regularse por la normativa de la responsabilidad extracontractual. Sin embargo, la Ley peruana del Procedimiento Administrativo General Nº 27444 de 2001 (en adelante, LPA) la regula como responsabilidad por inejecución de prestaciones.

Es importante citar algunos antecedentes.

El artículo 34 de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949 señala que hay responsabilidad del Estado cuando alguien en ejercicio de una función pública que le fuera confiada viola los deberes que la función le impone y en caso de dolo o culpa grave puede ejercer la acción de regreso. Asimismo dicha norma indica que para la reclamación de daños y perjuicios y para la acción de regreso no podrá excluirse la vía judicial ordinaria. Dicha norma es interpretada conjuntamente con el § 839 del Código civil alemán de 1896 referida a la responsabilidad por actos ilícitos o la conocida como responsabilidad extracontractual. En el numeral 1 indica que si un funcionario viola dolosa o negligentemente el deber oficial que le incumbe frente a un tercero debe resarcir el daño causado que de ello resulta; y si al funcionario sólo le es imputable negligencia, únicamente puede ejercitarse frente a él la reclamación si el perjudicado no puede obtener resarcimiento de otra forma. En el numeral 2 señala que si el funcionario viola su deber oficial en el fallo de una sentencia, sólo es responsable del daño que de ello resulta si la violación del deber constituye un delito. Esta disposición no se aplica a la omisión o retraso contrarios al deber en el ejercicio de la función pública. Y en el numeral 3 se indica que el deber de resarcimiento no se da si el perjudicado ha omitido dolosa o negligentemente la posibilidad de evitar el daño mediante el ejercicio de un medio legal. La violación del deber debe ser culposa o intencionalmente aunque las cortes tienden en adoptar técnicas de imputación objetiva (Bussani, 2000: 556-557).

Un antecedente importante es el ordenamiento jurídico italiano. Una doctrina prestigiosa ya había construido un concepto aplicable a los daños ocasionados por la Administración Pública. El daño referido no era a un derecho sino a un interés legítimo el cual es la situación de ventaja, en cuanto expresión de la calificación de relevancia de un interés (material) de un determinado sujeto a un resultado favorable consistente en la conservación o en la modificación de una realidad

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jurídica. También el interés legítimo es una situación inactiva porque aquél resultado no depende en concreto del comportamiento del mismo sujeto que depende del comportamiento de un diverso sujeto (Bigliazzi Geri, 1967: 56-57). La Sentencia N. 500 de 22 de julio de 1999 había definido al interés legítimo como la posición de ventaja reservada a un sujeto en relación a un bien de vida objeto de un procedimiento administrativo y consistente en la atribución a tal sujeto de poderes idóneos para influir sobre el correcto ejercicio del poder, de modo de hacer posible la realización del interés al bien. En otros términos, el interés legítimo surge en el momento en el interés del privado de obtener o de conservar un bien de la vida en contraposición al poder administrativo, y esto es el poder de la Administración Pública de satisfacer intereses de oposición y de pretensión. Los primeros satisfacen casos de conservación de la esfera jurídica personal y patrimonial del sujeto; los segundos casos de desarrollo de la esfera jurídica personal y patrimonial del sujeto. Dichos intereses merecedores de tutela –decía la sentencia- debían resarcidos por las normas de la responsabilidad extracontractual. Sin embargo, la Sentencia N. 157 de 10 de enero de 2003 señaló como inadecuada el paradigma de la responsabilidad extracontractual para el resarcimiento del interés legítimo del administrado. En efecto, esta sentencia de 2003 indicó que hoy el contacto del ciudadano con la Administración Pública está caracterizado por un específico deber de comportamiento. Desde el inicio del procedimiento, el interesado, no es más un simple destinatario pasivo de la acción administrativa, sino se convierte en beneficiario de deberes como aquellos referidos a las reglas de imparcialidad, de corrección y de buena administración. Esta sentencia señaló que el fenómeno, tradicionalmente conocido como lesión del interés legítimo, constituye en realidad incumplimiento a las reglas de desarrollo de la acción administrativa, e integra una responsabilidad que es más vecina a la responsabilidad contractual. Así, hay deberes procedimentales en un esquema contractual y correlativamente verdaderas prestaciones para ejecutar según el principio de corrección y de buena fe. Una doctrina civil enfatiza las características de una obligación sin prestación, según la cual las relaciones indubitablemente que surgen entre el ciudadano y la Administración Pública, acreditan la calificación en términos de deber de protección, a cargo de la Administración Pública, del interés del sujeto privado de obtener un procedimiento legítimo. Esta doctrina enfatiza que el contacto social, calificado por el estatus de la Administración Pública el cual produce la confianza en el ciudadano, genera fuentes de verdaderas y propias prestaciones para realizar según el principio de corrección y de buena fe (Castronovo, 2011: 65).

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El numeral 2 del artículo 106 de la Constitución Política Española de 1978 indica que los particulares tienen derecho a ser “indemnizados” por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Alguna doctrina ha manifestado que la prestación de servicios públicos por debajo de sus niveles normales de funcionamiento representa una actuación administrativa deficiente y, por tanto, culposa de la Administración (Laguna de Paz, 2001: 46). Otra doctrina ha dicho que parece razonable que la responsabilidad por culpa es la regla general aplicable a los daños causados por actos jurídicos ilegales dictados, por ejemplo, en el ejercicio de potestades de protección y restablecimiento del orden público amenazado o conculcado; y que esta regla tiene excepciones en los daños ocasionados al ejercer potestades administrativas singularmente peligrosas (Doménech Pascual, 2010: 231). De este modo, una doctrina ha expresado que el daño será calificado como antijurídico en la medida

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