Desafíos Para El Presupuesto En América Latina.- El Presupuesto Basado En Resultados Y Los Sistemas De Administración Financiera

Presupuesto Basado en Resultados (PBR): Principales Definiciones Conceptuales

La implementación de un PBR implica contar con un proceso presupuestario que tiene como objetivo que los decisores claves consideran en forma sistemática los objetivos previstos y los resultados alcanzados por los programas y políticas públicas para la toma de decisiones. Pero la implementación de un PBR puede realizarse de varias formas.

Considerando los tipos analíticos de PBR, y en base a la situación de los países de América Latina en este campo, el tipo de PBR que implica una institucionalización en la utilización de información de desempeño en el ciclo presupuestario, combinado con su utilización de forma referencial, o indirecta en el proceso de asignación de recursos parece ser el más adecuado para su implementación. Un PBR con estas características permite la utilización sistemática e institucionalizada – pero no exclusiva ni mecánica - de información de indicadores de desempeño en todo el ciclo presupuestario, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones públicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia.

Es necesario tener mucha precaución en la definición del ámbito de aplicación del PBR. En términos generales el PBR tiene mayor aplicación en el ciclo presupuestario de instituciones que brindan bienes y servicios mixtos y/o preferentes (ej. raciones alimentarías, prestaciones medicas, transferencias condicionadas de ingresos), y menor utilidad en instituciones que proveen bienes públicos puros (ej. relaciones diplomáticas, defensa), donde la relación costo-beneficio de establecer indicadores de desempeño no resulta tan obvia. A su vez, considerando la situación social de América Latina con gran parte de su población en situación de pobreza e indigencia, afectando principalmente a los niños, focalizar esfuerzos en la implementación de PBR en el gasto social, compuesto principalmente por bienes públicos mixtos y preferentes, es una estrategia que permite generar mayor valor agregado a la gestión pública para la sociedad.

La implementación de un PBR implica reformas concretas sobre el ciclo presupuestario. Implica cambiar de un ciclo presupuestario que se basa en la formulación, discusión, ejecución y evaluación de partidas presupuestarias (salarios, viáticos, insumos), con bajo nivel de participación de las “áreas productivas” en el presupuesto, a un ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (ej. raciones alimentarías, becas, vacunas), que cuenta con un mayor nivel de participación de los gerentes públicos a cargo de estas iniciativas. En este esquema, los gerentes públicos son los responsables principales de definir su solicitudes presupuestarias en base a niveles de producción de bienes y servicios (insumo => producto), en lugar de delegar esta responsabilidad a las áreas financiero contable de las instituciones. Este cambio de enfoque genera un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en función de prioridades de políticas, analizando el impacto de los aumentos / disminuciones de recursos sobre los niveles de producción de bienes y servicios públicos.

Utilización del presupuesto basado en resultados en el ciclo presupuestario

Implementar un PBR implica una profunda transformación del ciclo presupuestario. Esta transformación busca incorporar de manera sistemática y oportuna información sobre indicadores de desempeño y resultados de los programas y políticas públicas en el proceso de asignación de recursos. Pero esta iniciativa debe realizarse sobre sistemas de gestión, que apoyan el ciclo presupuestario, los cuales deben brindar bases técnicas solidas. Y en especial debe considerarse al sistema de administración financiera, sistema que da soporte de forma integral la implementación de un PBR, a la vez que promueve mejoras transversales en la gestión pública.

Sistemas de Gestión que generan las bases técnicas para implementar Presupuesto Basado en Resultados

La adecuada implementación del PBR implica fortalecer los sistemas de planificación y de evaluación y control, así como la estructura y clasificadores del presupuesto y el marco fiscal de mediano plazo.

Sistema de Planificación

Con respecto al sistema de planificación, es necesario su fortalecimiento en dos dimensiones: nivel global y nivel institucional. El proceso de planificación a nivel del Gobierno General de las políticas públicas es central para una mejor gestión pública, al definir claramente las autoridades las políticas prioritarias y sus metas. Esta actividad genera el marco general para la planificación institucional Por su parte, la planificación institucional apoya la gestión eficiente de las instituciones públicas, determinando en forma precisa, a lo menos:

• Los objetivos estratégicos, alienados con su Misión y las prioridades del Gobierno.

• Los indicadores de desempeño, y sus metas para cada ejercicio fiscal, definiendo explícitamente los niveles de bienes y/o servicios a proveer, proceso clave para fortalecer la elaboración de los indicadores relativos al PBR.

Un requisito fundamental en las actividades de fortalecimiento de los sistemas de planificación es determinar con claridad y precisión su articulación con el ciclo presupuestario.

Estructura programática del Presupuesto

Existen diversas formas de estructurar el presupuesto público. Las más utilizadas son la clasificación de tipo institucional y la clasificación programática del presupuesto, las que se combinan con la distribución del gasto en ítems presupuestarios (personal, consumo, transferencias, etc.) Es necesario señalar que el PBR puede considerarse como una “enfoque” para la gestión del presupuesto, pero no es una forma de estructurar el presupuesto. Por lo tanto, considerando el enfoque de PBR, una clasificación en programas presupuestarios tiene las cualidades necesarias para apoyar en forma adecuada su implementación.

Sin embargo,

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