Políticas públicas y regímenes políticos

OSCAR OSZLAK

Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas.

Junto con O’Donnell considera que la investigación de las políticas estatales puede constituir una importante vía de acceso al análisis de las relaciones estado-sociedad, en la medida en que tales políticas sean vistas como conjunto de sucesivas tomas de posición del estado frente a cuestiones socialmente problematizadas. Por eso destacan la necesidad de una perspectiva histórica que permita reconstruir los procesos de surgimiento, desarrollo y resolución de dichas cuestiones sociales, dentro de los cuales las políticas públicas cobran sentido. 

En este trabajo examina los llamados “procesos de implementación” de políticas públicas y se interna más en el análisis de la dinámica intra-burocrática a través de la cual se generan sucesivas tomas de posición (o políticas) del Estado, que en la consideración de sus vinculaciones con actores sociales. 

Además va a intentar plantear un marco analítico que cubra algunas de las falencias que presentan los modelos vigentes y para ello parte de caracterizar a la burocracia estatal como una particular arena de conflicto, observando sus patrones de diferenciación, integración e interdependencia. Luego Oszlak distingue las diversas formas que pueden asumir las relaciones de interdependencia entre agencias estatales, poniendo de relieve los diferentes condicionamientos que imponen a esas relaciones la naturaleza del régimen político en el poder. Ilustra su análisis con experiencias latinoamericanas.

Política y administración

        La distinción entre política y administración, propuesta por Frank Goodnow y Woodrow Wilson, aún subsiste. [Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. La política fija las tareas (momento de la formulación) de la administración (momento de la implementación)] Para Oszlak, aceptarla o no supone una actitud filosófica, un sistema de valores y creencias acerca de cómo pueden o deben interactuar individuos y organizaciones, los cual implica, a su vez, una determinada concepción sobre el orden y el conflicto social, sobre el potencial de la razón y la fuerza de las pasiones, sobre la relación entre ciencia y política, entre verdad y poder. A riesgo de un cierto esquematismo, según el autor, podría considerarse que a través de los términos antagónicos  de estas relaciones se perfilan dos modelos alternativos de decisión y acción. Para él, la dicotomía expresa en el fondo la oposición de dos modelos – “intelección” e “interacción” – según los cuales la formulación e implementación de políticas públicas son, alternativamente, ámbitos separados y yuxtapuestos de reflexión y acción. 

Intelección versus interacción

MODELO DE INTELECCIÓN – RACIONALIDAD TÉCNICA

        Presupone que la acción puede subordinarse  a la razón y que el comportamiento puede dirigirse hacia el logro de determinados fines eligiendo para ello los medios más racionales. En su versión extrema está ilustrado por la planificación bajo la forma que Downs denomina “síndrome del superhombre”. Para el planificador los objetivos están debidamente cristalizados, conociéndose además la relación causa-efecto entre determinados instrumentos de acción y determinados resultados. 

Se construye un sistema ideal de relaciones en el que sus distintos componentes se comportan según pautas y criterios previamente especificados. Cuando estos modelos son prescriptos como estados deseables, se convierten en patrones de referencia y medición a efectos de constatar el grado en que el “sistema real” se aparta del estado deseable. Toda desviación, carencia u obstáculo, toda “anormalidad” ocurrida en el “proceso de implementación”, aparece como un signo de patología que conspira contra la materialización del modelo especificado conceptualmente.

Los planificadores fracasan habitualmente porque pretenden, aunque no lo planteen así o no sean conscientes de ello, influir un juego –la política- que se rige por reglas diferentes.

En cierto sentido, el “fracaso” de la planificación es el “éxito” del sistema que pretende orientar. Un sistema – v.g. una maquinaria burocrática- que se resiste a alterar su dinámica para adecuarla a designios e interacciones contenidos en una formulación abstracta. [Por ahí resulta útil tener en mente la metáfora de Oszlak de la burocracia como arena movediza y que siempre es, en un sentido, productiva] 

La planificación intenta producir una racionalidad ajustada a criterios técnicos allí donde el comportamiento se manifiesta en conflicto, negociación y compromiso. No repara en que el supuesto proceso de desagregación normativa que va del “deber ser” al “ser” es, en realidad, un proceso de agregación conflictiva y racionalización post-hoc.

MODELO DE INTERACCIÓN – RACIONALIDAD POLÍTICA

        Parte de la premisa de que la acción es más bien producto de transacciones entre partes y que la prosecución del interés individual de cada uno realiza el fin colectivo que los vincula. En su versión extrema estaría ilustrado por la “mano invisible” del mercado. Cada tomador de decisiones es libre de perseguir sus propios objetivos. El poder de cada agente (que necesariamente supone aproximadamente similar para todos) le permite ejercer un efectivo veto sobre las propuestas de política, con lo cual funda toda decisión colectiva en el consenso. De este modo, la coordinación entre los diferentes agentes se logra solo como resultado de transacciones políticas y no a partir de un diseño racional previo.

        Una versión mucho más difundida del modelo interaccionista – conocida como “incrementalismo” – propone una interpretación bastante más pragmática del proceso de implementación.

        Plantea la imposibilidad de una perfecta jerarquía de fines y medios, la naturaleza imperfecta y limitada de la información y el alto costo de su adquisición. Por lo tanto, la acción racional no consiste en elegir un curso óptimo en relación con un objetivo dado e inmutable. La incertidumbre sobre los resultados de la acción y los costos y riesgos involucrados, disminuyen la importancia de aquellos objetivos formulados antes de la etapa de implementación. De hecho, el conocimiento proporcionado por la acción misma puede modificar las premisas de futuras decisiones respecto a los objetivos perseguidos, lo cual puede conducir a cambios en los medios y en los propios fines. Pero estos cambios son necesariamente limitados, traduciéndose en ajustes marginales (o “incrementos”) de la situación preexistente basados en sucesivas comparaciones con la experiencia pasada mediante la aplicación de criterios de racionalidad acotados. 

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