ANÁLISIS, EVALUACIÓN Y PROPUESTAS PARA UNA REFORMA TRIBUTARIA

CAPÍTULO III

ANÁLISIS, EVALUACIÓN Y PROPUESTAS PARA UNA REFORMA TRIBUTARIA

Dr. Ignacio Trigueros

Dr. Arturo Fernández

ITAM

(Este capítulo contó con significativas aportaciones de los comentarios, sugerencias y notas del Dr. Francisco Gil Díaz, Dr. Fernando Sánchez Ugarte, Dr. Alejandro Hernández Delgado y C.P. Valentín Villa)

1. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE CARGAS TRIBUTARIAS

El estado actual del sistema tributario mexicano muestra características paradójicas. En algunos aspectos México cuenta con un régimen tributario altamente sofisticado, caracterizado por un alto grado de neutralidad en relación con la asignación de recursos, incluso en comparación con lo que prevalece en muchos países industrializados. Sin embargo, a pesar de sus altas tasas, el sistema fiscal mexicano genera niveles de recaudación que de acuerdo a los estándares internacionales resultan bajos. Aun incluyendo en los ingresos tributarios las rentas relacionadas a la extracción de petróleo, aquéllos como proporción del PIB se encuentran a menos de la mitad de lo que registra el promedio de los países miembros de la OECD (cuadro 1). Este mismo rezago se observa si la comparación se hace con los países de esa organización con menor grado de desarrollo. Es decir, la relación ingresos tributarios–PIB en México es 5.1 puntos porcentuales inferior a la correspondiente a Corea del Sur, 7.3 puntos porcentuales inferior a la de Turquía y 16.8 puntos porcentuales inferior a la de Portugal. La comparación resulta incluso más adversa si se lleva a cabo con base en una medida más cercana a la carga fiscal, esto es, excluyendo las rentas de Pemex –que para el periodo de la comparación presentada en el cuadro 1 constituyó alrededor de 4% del PIB– de los ingresos tributarios . En este caso la carga fiscal en México resulta incluso inferior a la de países como Argentina, Brasil y Chile(cuadro 1).

Cuadro 1: Comparación Internacional de Carga Fiscal

Ingresos Tributarios Totales % del PIB Estructura Tributaria 1996

como % de los ingresos tributarios totales

Impuestos al Ingreso Contribuciones para la Seguridad Social Impuestos a Bienes y Servicios Otros Impuestos

Países de OECD

Alemania 38.1 28.5 38.1 27.9 5.5

Australia 31.1 56.2 0.0 28.0 15.7

Austria 44.0 25.6 31.8 28.6 14.1

Bélgica 46.0 37.0 29.5 27.0 5.8

Canada 36.8 46.6 16.0 24.9 12.5

Corea 23.2 29.6 9.0 43.7 17.7

Dinamarca 52.2 57.8 3.2 32.7 6.3

España 33.7 28.9 31.1 29.2 10.8

Estados Unidos 28.5 47.2 23.5 17.2 12.2

Finlandia 48.2 41.7 24.7 30.1 3.5

Francia 45.7 17.9 39.6 27.3 15.2

Grecia 40.6 18.7 30.6 42.8 7.9

Holanda 43.3 27.0 31.8 28.6 12.6

Hungría 40.3 22.1 30.5 41.7 5.7

Islandia 32.3 34.9 8.7 48.3 8.2

Irlanda 33.7 40.9 12.7 39.7 6.6

Italia 43.2 34.3 30.5 25.9 9.3

Japón 28.4 36.6 32.8 15.4 15.2

Luxemburgo 44.7 38.0 23.0 27.7 11.2

Noruega 41.1 36.5 21.8 38.1 3.6

Nueva Zelanda 35.8 53.3 34.5 12.2

Polonia 42.1 29.4 31.2 35.8 3.6

Portugal 34.9 28.4 24.0 42.6 5.1

Cuadro 1: Comparación Internacional de Carga Fiscal

Continuación

Reino Unido 36.0 36.4 16.8 35.2 11.6

República Checa 40.5 23.4 37.3 33.3 6.0

Suecia 52.0 40.9 29.4 22.8 6.9

Suiza 34.7 37.6 23.2 17.9 21.4

Turquia 25.4 26.2 14.7 38.3 20.9

Media OECD 38.4 35.1 23.9 31.6 10.3

Países de América Latina*

Argentina 12.4 14.9 30.0 52.9 2.2

Brasil 20.1 23.9 40.9 35.2 0.0

Chile 19.3 21.3 7.3 65.5 5.9

Colombia 11.4 41.2 58.7 0.1

Perú 14.0 25.4 8.9 62.9 2.8

Media AL 15.4 25.3 21.8 55.0 2.2

Mexico** A 18.1 28.4 11.4 31.9 28.3

México** B 14.0 38.7 15.4 43.4 2.5

*Los datos para este grupo de países corresponden a 1997 o al año mas reciente con información disponible.

**Los datos para México coresponden a 1997; A incluye rentas petroleras en otros impuestos.

La baja carga fiscal que prevalece en México se explica en mayor medida por una tasa desproporcionadamente alta de evasión. La desigualdad en la distribución del ingreso podría ser otro factor a contributivo. Sin embargo, el hecho de que sea incluso inferior a la de países con una distribución del ingreso similar, como es el caso de las economías latinoamericanas antes mencionadas, sugiere la preponderancia de la evasión. El proceso de privatización de entidades públicas y los ingresos derivados de las exportaciones de petróleo generaron también los márgenes necesarios para atender las presiones que suelen satisfacerse con erogaciones del gobierno en un momento dado. Cabe también señalar que estos dos factores han propiciado que en algunas ocasiones se haya incurrido en sacrificios de recaudación para satisfacer presiones políticas. No obstante, la absorción de un monto importante de obligaciones por parte del gobierno como resultado del rescate del sistema financiero en la segunda mitad de los 90s y la presencia de programas públicos de pensiones deficientemente diseñados apunta a que en el futuro cercano la carga fiscal deberá fortalecerse. La inestabilidad que típicamente muestran los ingresos petroleros también apunta en esta dirección.

Durante los últimos 20 años, los ingresos tributarios del Gobierno Federal han fluctuado entre el 8.9% y el 11.5% del PIB, sin mostrar una tendencia definida. En contraste con esta ausencia de tendencia, la carga fiscal sí muestra cierta relación directa en relación con las fluctuaciones económicas de corto plazo. Los datos para los últimos 20 años también permiten observar aumentos en la carga fiscal durante los distintos esfuerzos de estabilización que se emprendieron a en ese periodo, en particular, durante la década de los 80s.

La estructura de la carga fiscal en México guarda cierta similitud con lo que se observa en los países de la OECD, en la medida en que alrededor de una tercera parte de los ingresos tributarios proviene de impuestos al ingreso. No obstante, a diferencia de este grupo de países, la participación de las contribuciones a la seguridad social es significativamente más baja, lo cual posiblemente esté relacionado con diferencias en los niveles de vida y la estructura demográfica, así como con la elevada proporción de trabajadores informales en el caso de México. Esto mismo se aprecia al comparar la relación que guarda la recaudación de impuestos al ingreso con el PIB. Esta relación es alrededor de una tercera parte de lo que se observa en los países miembros

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