IVA EN CENTROAMERICA

IVA EN CENTROAMERICA E ISLAS CARIBE

TENDENCIAS DE LA POLITICA TRIBUTARIA EN AMERICA CENTRAL:

El análisis de lo ocurrido con los ingresos obtenidos de los impuestos en los últimos años en América Central, junto con informes recientes de organismos como el Fondo Monetario Internacional1 y el Banco Interamericano de Desarrollo,2 permiten Identificar una serie de tendencias características muy claras de la tributación en la última década y media (1990-2006).

La primera tendencia clara es que ha habido un fortalecimiento de los ingresos tributarios en todos los países de la región.

El promedio simple de la recaudación creció de alrededor del 12% del PIB del año 1990 al 14.3% en el año 2006 (véase la Gráfica 1). En el Cuadro 1 puede observarse que para casi todos los países de la región el año de mejor recaudación fue 2006, año más cercano en el tiempo, con las excepciones de Guatemala y Panamá, mientras que para la mayoría el peor año fue 1990; Panamá fue la excepción. El promedio de la recaudación durante el período 1990- 2006 superó en casi todos los países, con excepción de Guatemala, el 12% del PIB.3

A lo anterior conviene agregar lo que se paga como aporte a la seguridad social, que puede considerarse como una contribución similar a los impuestos.

Gráfica 1

Evolución de la carga tributaria, 1990-2006

(Porcentajes del PIB)

Cuadro 1

Recaudación tributaria, 1995-2006

(Porcentaje del PIB)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de ministerios de finanzas, bancos centrales y CEPAL México.

En este caso no existe una tendencia clara para el istmo en su conjunto, y se destacan fuertemente

Costa Rica y Panamá —y en menor medida Nicaragua— como países en los cuales estos aportes son significativamente mayores. Si como parte de la carga tributaria se incluyeran estos aportes, Costa Rica y Nicaragua tendría la carga más alta, equivalente a alrededor del 20% del PIB, seguidos de Honduras (19%) y Panamá (18%). Los países con menor gasto social, El Salvador y Guatemala, también serían los que tendrían la menor carga tributaria entendida en este sentido más amplio.

La segunda característica de la tributación en el istmo es que lo que se recauda es aún insuficiente para cumplir con las necesidades prioritarias que debe atender cada estado en la región. Las opiniones de los propulsores de las reformas tributarias en América Central destacan con frecuencia que las reformas se han estancado, que han sido bloqueadas por los grupos que se verían afectados por ellas. El BID, entre otros, ha argumentado que los ingresos tributarios

Son aún insuficientes y, mediante una comparación del ingreso y características de los países centroamericanos con el resto del mundo, concluyó que en los primeros se tributaban menos. FUSADES, mediante un ejercicio similar, confirmó esta apreciación.

En general, y a pesar de los avances observados, en la mayor parte de los países de la región existe la impresión de que la “reforma tributaria” está aún pendiente o incompleta. Ciertamente ese es el caso en Guatemala, en donde el Pacto Fiscal sigue siendo el punto de referencia de los debates tributarios, y en Costa Rica, donde la Asamblea Legislativa ocupó más de cuatro años discutiendo un ambicioso proyecto que buscaba renovar, de manera integral, la legislación tributaria del país.

La tercera tendencia es la creciente importancia de los impuestos que se aplican a las ventas o al consumo en general, incluyendo en particular al Impuesto al Valor Agregado (IVA). Ya en 2002 el FMI señalaba que la principal fuente de ingresos en América Central era el Impuesto al Valor Agregado, cuya participación dentro del total del ingresos tributarios se había elevado de un promedio de 22.7% durante la primera mitad de los años 90 a 32.8% en la segunda mitad. Para 2006 el IVA o un impuesto similar de ventas representaba un 39.3% del total de ingresos tributarios en América Central, lo cual era equivalente, en promedio, al 6.2 % del PIB de cada país. Los informes del FMI y del BID también señalaron que el diseño técnico del impuesto era similar en todos los países y que la erosión de la base resultante de múltiples exenciones y del tratamiento de “tasa cero” a bienes destinados al consumo interno, era un problema común a todos.

La cuarta característica, señalada por el BID, es que aunque fuera positivo que la mayor parte de los países utilizaran impuestos ad valorem (aplicados con base en el valor y no con base en la cantidad física) para los impuestos específicos aplicados al tabaco, licores, combustibles y otros productos, existía una amplia dispersión de tasas, lo que dificultaba los esfuerzos de armonización tributaria regional. Como se verá más adelante, esto continúa siendo válido actualmente.

Una quinta tendencia, claramente identificada por todos los estudios que han analizado la experiencia tributaria no sólo de América Central sino del conjunto de América Latina, es que los ingresos provenientes de los impuestos al comercio exterior mostraban una tendencia de­ creciente. De representar 20.6% del to­ tal de ingresos de América Central en 1990, pasaron a representar solo 7.7% en el 2006. El BID planteó que el nivel era relativamente bajo como consecuencia de los procesos de desgravación arancelaria y apertura económica impulsados en los años 90, aunque la dispersión de las tasas arancelarias seguía siendo relativamente alta y existía una gran cantidad de bienes exenta del pago de los aranceles, debido a los regímenes de zona franca ampliamente utilizados por los países de la región.

Una tendencia adicional, señalada por el FMI, era que los impuestos aplicados a los ingresos y a las utilidades también mostraban una participación levemente creciente, habiendo pasado del 19.2% al 20.3% entre la primera y segunda mitad de los años 90, constituyendo la segunda fuente de ingresos en orden de importancia, pero con debilidades que no le permitían cumplir a cabalidad con su función. Esta tendencia se mantuvo posteriormente, hasta alcanzar el 26.2% en el 2006.

El FMI notaba que la mayor parte de la recaudación del impuesto sobre la renta provenía de las empresas, no de las personas. Durante la década de los 80 y la primera mitad de la década de los 90 las tasas aplicables a ambos tipos de contribuyentes habían mostrado una tendencia

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