Política industrial en los piases avanzados

POLITICA INDUSTRIAL EN LOS PAISES AVANZADOS.

Introducción

En este trabajo se exploran los nuevos aspectos de la política industrial a fin de contribuir a esclarecer el contenido y la modalidad de ésta en los países de América Latina. En primer término se destacan brevemente los principales cambios en que se enmarca hoy el tema de estudio y a continuación se examinan las relaciones entre las políticas industriales y las macroeconómicas; el papel de las políticas horizontales y el de las selectivas; los problemas que puede presentar la política industrial en el marco de la integración regional, y las cuestiones relativas a la capacidad del Estado para aplicar con eficacia las políticas industriales. En primera instancia, es necesario ubicar el tema de la política industrial en un marco histórico o de caracterizar los procesos en los que aquélla se inscribe, dado que no cabe referirse de la misma manera a la política industrial en un entorno como el de la posguerra, que en uno de globalización económica como el actual. Así como tampoco puede identificarse a la política industrial de una economía cerrada con la que se aplica en un país que transita por un proceso de apertura y estabilización.

Lo cierto es que los grados de confusión existentes plantean la urgencia de contar con una definición precisa del significado que actualmente tiene el término política industrial. Toda vez que, en la actualidad, es muy común encontrar que se le identifica con las distorsiones del libre funcionamiento del mercado provenientes de los estímulos a actividades ineficientes. Esto es una consecuencia tanto de las limitaciones que mostraron algunas experiencias del pasado (fundamentalmente las estrategias sustitutivas de importaciones para desarrollar industrias competitivas en escala internacional), como de un fuerte embate ideológico desde las corrientes neoliberales.

Sin embargo, distintas investigaciones teóricas de las ochenta y noventa (nuevas teorías del comercio internacional y del crecimiento, teoría evolucionista del progreso tecnológico, teorías institucionalistas, etc.), así como la experiencia de la política industrial en los países del Sudeste Asiático, han contribuido a generar nuevas posiciones sobre el tema. Es a partir de estas líneas de pensamiento que la política industrial puede identificarse como aquella que tiene el propósito de orientar a las economías en su búsqueda de mayor bienestar y crecimiento a partir de un conjunto de instrumentos vinculados a dos grandes campos de acción: a) encarar determinadas fallas del mercado que pueden limitar el desarrollo de nuevas capacidades competitivas, y b) fomentar éste considerando los tan frecuentes casos de equilibrios múltiples (provenientes de las economías de escala, el desarrollo tecnológico, las externalidades, las fallas de coordinación e información, etcétera).

Algunos autores que han analizado las estrategias de países como Japón y Corea señalan que en ellas esos gobiernos correlacionaron su desarrollo industrial con la economía mundial. En ese sentido asignaron a la política industrial la función de guiar al mercado para alcanzar en forma deliberada ventajas competitivas en aquellas áreas de especialización que tenían interés en desarrollar a largo plazo.

Así, el tema de la política industrial se vincula de manera estrecha con el del Estado y con la manera en que éste se organiza para formular y aplicar con eficacia dicha política, lo cual se plantea cada vez más como un desafío para los paí- ses, tanto en el campo de la reforma del Estado como en el de la edificación de instituciones eficientes. El marco actual plantea un cambio radical en la concepción, los objetivos concretos y los instrumentos de la política industrial. La fuerte vinculación de las problemáticas asociadas a la eficiencia productiva, la capacidad tecnológica y la competitividad internacional desdibujan cada vez más los límites entre las políticas industrial, comercial y tecnológica.

Por otro lado, en los países latinoamericanos la problemática vinculada con la estabilización macroeconómica y la consecuente restricción en materia de instrumentos de política producen una mayor interacción de las esferas macro y microeconómica. En particular, las políticas industriales afectan la congruencia macroeconómica de los modelos, lo cual se debe considerar al formularlas.

Desarrollo

¿Cuáles son los factores que enmarcan la discusión actual sobre las políticas industriales a la luz de las grandes transformaciones de los últimos 20 años, tanto en el escenario internacional como en la esfera de las economías nacionales? A escala mundial se observa el papel cada vez más destacado de la innovación (en los países industrializados) y del avance tecnológico (en las economías periféricas) en la determinación de las ventajas comparativas y en las posibilidades de crecimiento a largo plazo. Bajo ese contexto el desarrollo de la automatización permite la incorporación nuevas máquinas que pueden estimular aumentos potenciales en la competitividad. Sin embargo, para que éstos se concreten se requieren fuertes inversiones en calificación del trabajo, organización, etcétera. El avance de la globalización en el campo productivo da mayor certidumbre a las empresas transnacionales para elegir la localización de sus inversiones a escala internacional y regional, ahí donde puedan mejorar el desempeño de su operación mundial, ya sea porque se les dé acceso a recursos naturales o por la disponibilidad de capital humano, de infraestructura física o tecnológica. En cuanto al país receptor, en primera instancia representa, la oportunidad de atraer inversiones hacia los segmentos de la producción de bienes y servicios en los que tienen ventajas comparativas estáticas. Sin embargo hay otro aspecto en el que la inversión extranjera puede cumplir un papel estratégico en los países en desarrollo: las mejoras en la capacidad tecnológica. En ese sentido, el papel que se asigne a una empresa filial o el que ésta logre establecer redes con empresas nacionales para crear sistemas de derrame tecnológico, serán elementos claves a la hora de medir los beneficios dinámicos de este proceso para las naciones en desarrollo. Los países que tienen el desafío de consolidar su inserción internacional y mejorar la distribución del ingreso, observan cambios notables. En el campo institucional las secuelas de las crisis financieras sufridas en años recientes, han contribuido al debilitamiento del Estado en muchos países de la región de América Latina. En escala macroeconómica estos países llevan adelante dificultosos y prolongados procesos de ajuste que plantean serias limitaciones en cuanto a los instrumentos de política disponibles. Al mismo tiempo, y siguiendo los preceptos del pensamiento inscrito en el Consenso de Washington, muchos países han realizado, antes del ajuste macroeconómico o junto con él, numerosas reformas estructurales, entre las que destacan una acelerada apertura comercial. Ésta, en el marco de la creciente globalización e interdependencia de los flujos comerciales, hace que el tema de la competitividad internacional de las industrias nacionales cobre un papel de primer orden. A partir de ahí se evidencia que el interés por impulsar la capacidad productiva se traslada a incrementar la eficiencia de las actividades ya establecidas. En particular, las políticas de reestructuración industrial, cobran identidad propia. Pero al mismo tiempo, la dinámica ya señalada del comercio internacional hace que las cuestiones relacionadas con la capacidad de incorporación y generación de tecnología se constituyan en aspectos centrales de la política industrial. Simultáneamente con la apertura unilateral, algunos países de la región latinoamericana han avanzado aceleradamente en la construcción de espacios económicos regionales. Es evidente que este progreso plantea nuevos horizontes para la política industrial. No sólo le incorpora nuevas problemáticas (por ejemplo, la que se relaciona con la armonización de políticas), sino que también plantea nuevos condicionamientos sobre los grados de libertad de la política industrial.

Deslinde de políticas Tanto en los ámbitos académicos como en los no académicos, hay un creciente acuerdo en que la estabilidad macroeconómica constituye una precondición para el desarrollo económico, más allá de que subsistan enormes diferencias de criterio sobre cómo alcanzar dicha estabilidad. Los temas de carácter macroeconómico y los de política industrial han tendido a mantenerse separados en el análisis económico. En efecto, los análisis de política industrial en general tienden a centrarse en los aspectos microeconómicos ligados a la asignación de recursos y a la resolución de problemas vinculados a fallas de mercado, sin considerar sus efectos en la balanza comercial, las cuentas públicas, el empleo, etc. Se supone que dichos efectos se amortiguan con el ajuste de las variables macroeconómicas pertinentes: el tipo de cambio real, la recaudación fiscal, las tasas de interés, los salarios, etc. Por ejemplo, el problema del empleo es considerado por Krugman (1986) puramente macroeconómico y por tanto independiente de la situación industrial y/o del desempeño de la competitividad internacional de un país. Sin embargo, para los países en proceso de estabilización y reforma estructural no hay una consistencia entre las variables macroeconómicas, pero sí fuertes dificultades para ajustarse a sus niveles de equilibrio. Las rigideces en los tipos de cambio reales generan generan desequilibrios en la balaza comercial; la inelasticidad del gasto público a la baja y la incapacidad recaudatoria dan lugar a problemas de déficit fiscal;

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