Presupuesto

LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL PROCESO PRESUPUESTAL EN COLOMBIA

Mauricio Cárdenas*

Carolina Mejía

Mauricio Olivera

FEDESARROLLO

Versión Final: Septiembre 2006

Resumen

Los resultados fiscales colombianos en términos de sostenibilidad, adaptabilidad y eficiencia son menos favorables a los que se podrían predecir de acuerdo a las reglas formales del proceso presupuestal, lo que sugiere que existen otros elementos que explican el desempeño fiscal. Entre estos se encuentran las inflexibilidades (p. ej. gasto predeterminado y rentas de destinación específica). Otro factor, y el tema central de esta investigación, se relaciona con la economía política del proceso presupuestal en la práctica. El documento analiza las diferentes etapas del proceso presupuestal, los actores de cada una de ellas y los incentivos bajo los cuales actúan. Los datos para el período 1970-2005 indican que la mayor influencia política se presenta durante la etapa de adiciones y otras modificaciones a lo largo de la ejecución del presupuesto.

Abstract

Fiscal outcomes in Colombia in terms of sustainability, adaptability and efficiency behave less favourable than predicted by the formal rules that govern the budget process. This suggests that other elements explain fiscal performance. Budget inflexibilities are the leading explanation. However, real budgetary practices differ significantly from what formal rules suggest. Exploring this line, the paper analyzes thoroughly all the stages of the Colombian budget process, its key players and their incentives. Using budget data from 1970 to 2005, the results indicate that the largest political interference takes place not during the initial approval of the budget by Congress, but rather in the second stage of the process, where supplementary budgets and other modifications take place.

TABLA DE CONTENIDOS

1. INTRODUCCIÓN 3

2. CARACTERIZACIÓN DE LOS RESULTADOS PRESUPUESTALES EN COLOMBIA 5

2.1 Sostenibilidad 5

2.2 Adaptabilidad 6

2.3 Eficiencia 7

2.4 Representatividad 7

3. INFLEXIBILIDADES EN EL PROCESO PRESUPUESTAL COLOMBIANO 8

3.1 Inflexibilidades originadas en la Constitución de 1991 9

3.2 Inflexibilidades posteriores a la Constitución de 1991 11

3.3 Vigencias futuras 12

3.4 Síntesis 13

4. REGLAS FORMALES DEL PROCESO PRESUPUESTAL EN COLOMBIA 13

4.1 Antecedentes 14

4.2 Cambios recientes 16

4.3 Etapas del proceso presupuestal 18

4.4 Síntesis de las reglas formales 21

5. JUGADORES DECISIVOS EN EL PROCESO PRESUPUESTAL 22

6. EL PROCESO PRESUPUESTAL EN LA PRÁCTICA 28

6.1 Datos básicos 30

7. EFECTOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 EN EL PROCESO PRESUPUESTAL 34

8. CONCLUSIONES 37

BIBLIOGRAFÍA 39

1. INTRODUCCIÓN

El proceso de formulación, aprobación y ejecución del presupuesto es, por definición, un proceso político en el que participa una diversidad de actores con intereses heterogéneos y en el que los resultados dependen de una gran cantidad de reglas formales y prácticas reales. Estas reglas determinan los incentivos y restricciones que cada jugador trae a la mesa en la que se toman las decisiones presupuestales.

Quizás lo más significativo del proceso presupuestal es que sus resultados tienen implicaciones sobre todos los miembros de una sociedad. Si el presupuesto representa las principales necesidades de la población, tanto a nivel individual como regional y sectorial, puede convertirse en un instrumento de equidad. Si cumple los objetivos de estabilidad y consistencia macroeconómica, hará posible que las finanzas públicas sean sostenibles en el largo plazo. Si además tiene la capacidad de adaptarse a las condiciones que le impone el ciclo económico, puede servir como instrumento de estabilización de la economía. Por último, si asigna los recursos a las actividades de mayor rendimiento y asegura su ejecución a través de mecanismos idóneos, se convierte en una herramienta de eficiencia económica.

El objetivo de este estudio es analizar los resultados del proceso presupuestal en Colombia y su relación con las instituciones políticas fundamentales. Más concretamente, al concentrarse en el presupuesto, el trabajo explora uno de los canales específicos a través de los cuales los cambios en las instituciones políticas pueden haber afectado los resultados de la política fiscal. El análisis del presupuesto se concentra en las cuatro dimensiones mencionadas en el párrafo anterior: sostenibilidad, eficiencia, adaptabilidad y representatividad del gasto incluido en el Presupuesto General de la Nación (PGN), que corresponde al gobierno nacional central (GNC) más los Establecimientos Públicos . Es importante advertir que el PGN excluye a las instituciones de seguridad social, los gobiernos subnacionales y de las empresas industriales y comerciales del Estado, que representan un componente importante de las finanzas públicas en Colombia. El trabajo se concentra en el período comprendido entre 1970 y 2005.

El punto de partida es identificar cuáles son las reglas formales y las prácticas reales, que rigen el comportamiento de los agentes y, en especial, su interacción, a lo largo de este proceso. Como estas reglas han evolucionado a través del tiempo, resulta de gran interés explorar hasta qué punto: (i) se han presentado cambios en los resultados de la política fiscal y (ii) si dichos cambios son atribuibles a las reformas institucionales en materia presupuestal. La más importante de estas reformas institucionales surge de la Constitución de 1991 que reformuló las reglas de juego político al más alto nivel, incluida la definición del grupo de jugadores decisivos en este campo, así como sus principales incentivos y restricciones.

En línea con el enfoque metodológico utilizado recientemente por el BID (2006), este trabajo analiza las instituciones políticas y su impacto sobre las posibilidades de cooperación entre los actores centrales en el proceso de formulación de políticas públicas. Bajo este enfoque, es más probable que el proceso de presentación, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto tenga los resultados deseados cuando los actores políticos interactúan repetidamente durante horizontes amplios y logran acuerdos cuyo cumplimiento es verificable. En otras palabras, si los actores cooperan entre sí es posible que los resultados presupuestales exhiban las características de sostenibilidad, eficiencia, representatividad y

...