Reformas Economicas

La reforma de la administración tributaria

Hasta 1988, la administración tributaria fue un órgano de línea del

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que funcionaba bajo el nombre

de Dirección General de Contribuciones (DGC). La gestión de los recursos

presupuestales y financieros, así como la política de recursos humanos,

dependían enteramente del MEF, toda vez que el presupuesto era aprobado

y ejecutado en función de las prioridades establecidas por la Oficina

General de Administración de dicho Ministerio. Además, como cualquier

dependencia estatal, la DGC estaba sujeta a las políticas de austeridad

cuando surgían dificultades fiscales.

Estas restricciones solían generar ineficiencias en la asignación de los

recursos financieros del ente recaudador, lo que atentaba no sólo contra la

calidad del servicio sino también contra el profesionalismo y los valores

morales de sus funcionarios, a tal punto que la DGC era vista por la población

como una institución deficiente y corrupta.

186 Jorge Baca

En 1988, mediante Ley No. 24829, el gobierno cambió la estructura

de la Dirección General de Contribuciones, y creó la Superintendencia

Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) como institución pública

descentralizada del sector economía y finanzas, que contaba con autonomía

formal, su propio patrimonio, y que tenía como ingresos el 2% de los

tributos que recaudara.

Sin embargo este cambio fue sólo de forma y no de fondo, pues en

realidad poco cambió con la creación de esta nueva institución. Inclusive

no se cumplió con el proceso de evaluación del personal que la norma de

creación establecía como requisito para incorporar recursos humanos a la

institución. La administración tributaria continuaba compartiendo las mismas

instalaciones del MEF, los recursos seguían administrándose inadecuadamente

y la corrupción era un fenómeno extendido.

Si bien la ley de creación de la SUNAT le asignaba recursos propios,

las normas presupuestales de gasto limitaban una gestión eficiente. La

SUNAT tampoco tenía autonomía en el diseño y la aplicación de su política

salarial. La realidad indicaba que sólo se gastaba la tercera parte del

presupuesto asignado.

Lo rescatable de este cambio formal era que se iniciaba un reconocimiento

por parte de las autoridades y de la opinión pública de la necesidad

de dotar de autonomía a la administración tributaria.

A partir de la inauguración del gobierno del presidente Fujimori, la

reforma de la administración tributaria ha pasado por tres etapas claramente

diferenciadas que corresponden a las necesidades imperantes en el

momento a lo largo del período comprendido entre 1990 y 1998. La primera

etapa corresponde a los inicios del gobierno de Fujimori y obedeció

a la necesidad imperante de renovar los cuadros de la SUNAT para erradicar

la corrupción y desmoralización del personal de la institución.

Esta etapa fue crucial para la SUNAT y permitió recuperar la imagen

de la institución frente a la opinión pública. Dicha etapa corresponde al

período comprendido entre agosto de 1990 y fines de 1993, y se caracterizó

por la reducción masiva del personal de la SUNAT y su reemplazo por

personal idóneo, que poseía una nueva mística para con la institución.

Asimismo, este período se caracterizó por la utilización de operativos masivos

de fiscalización para la generación de riesgo entre los contribuyentes, y

lograr de esta manera cambiar la conducta evasiva de los contribuyentes y

mejorar la imagen de la institución especialmente en un contexto en el que

la SUNAT no contaba aún con los instrumentos tecnológicos

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