Reformas Economicas

GASTO SOCIAL

Desde la crisis de principios de los ochenta, los países latinoamericanos han estado

comprometidos con la implementación de una serie de reformas económicas y estructurales

orientadas a la consolidación de una transformación económica que asegure un crecimiento

económico, más acelerado y de mejor calidad a través de ganancias en productividad, creación

de empleo y generación de mayor equidad.

En la mayoría de los países, las políticas sociales antes de la implementación de las

reformas se practicaron como mecanismos universales y compensatorios del ajuste, mientras que

en la post reforma han experimentado cambios dentro de un marco de mayor equidad como

políticas asistenciales orientadas a la reducción de pobreza y de las desigualdades, como también

de una nueva modalidad de desarrollo social (reformas en: concepción, institucionalidad, gestión,

descentralización, participación privada con fines de mayor calidad, eficiencia y cobertura).

Aunque promisorias, las reformas sociales aún no se han consolidado como eficaces.

Costa Rica y Chile tienen la mayor tradición. En ambos casos se han dado elementos

comunes: (i) una nueva concepción sobre la relación entre el desarrollo social y el económico:

antes de las reformas el desarrollo social se consideraba “incluido” en el económico (a través del

efecto chorreo), después de ellas, se empezó a concebirlo como condición previa del desarrollo

económico, (ii) una visión de la política social como inversión social, (iii) un consenso nacional

sobre el camino de largo plazo (esto último también es aplicable a Bolivia)

En el otro extremo, Argentina, Brasil y Perú se caracterizaron en el período de pre

reforma por políticas sociales implícitas derivadas de la fragmentación institucional, baja

eficiencia, fuerte clientelismo y presión de grupos de poder. En la post reforma, Argentina ha

dado un importante giro a través de la institucionalización de la política social. En el caso de

Brasil, si bien se registran importantes intentos de reforma social durante los ochenta, éstos no

consiguieron ser exitosos frente a las bases que sustentaban a las mencionadas políticas

implícitas, más aún, las brechas sociales se ampliaron a principios de los noventa. Recién a

mediados de la presente década las políticas sociales empiezan a ser regidas por principios de

universalización y no de compensación, reestructuración con fines de mejorar su eficiencia y

calidad redistributiva. En Perú, durante los noventa, se ha implementado un conjunto de

programas sociales con fines de combatir la pobreza, sin embargo…”los programas sociales

tienden a ser ubicados dentro del enfoque compensatorio tradicional y, eventualmente, están

sujetos a la duplicidad y descoordinación por corresponder a diversos ámbitos del Estado en lo

administrativo. Un enfoque de desarrollo humano va más allá de la perspectiva meramente

compensatoria…”710

México tiene una tradición sobre programas sociales de combate a la pobreza desde la

década de los setenta; sin embargo, la política social ha permanecido subordinada a la política

económica y se ha convertido en mecanismo compensatorio de los costos sociales del modelo

económico8

.

Por su parte en Bolivia, las políticas sociales antes de las reformas económicas fueron de

naturaleza netamente compensatoria y corto placista. Durante el ajuste, la acción social fue

implementada de manera focalizada con fines de contrarrestar los efectos sociales y no bajo un

concepto de estrategia global, y pese a políticas compensatorias como el Fondo Social de

Emergencia, las condiciones sociales se deterioraron notablemente. En los noventa se empezaron

a atender los sectores sociales con programas de inversión y de gasto público, como también con

la implementación de reformas con participación popular dentro de un marco más global de

desarrollo social.

Lo anterior se ha traducido en importantes esfuerzos por parte de los gobiernos por elevar

la magnitud de los recursos asignados hacia fines sociales. Sin embargo, el gasto social continúa

siendo insuficiente, no solamente en magnitud; más aún se ha caracterizado por una serie de

elementos que reducen su impacto sobre el bienestar y la equidad: por ejemplo, manejo

procíclico en períodos de crisis, ineficiencia en su asignación y uso, y mala calidad en cuanto a

los beneficios que provee. Estas características del gasto social en la región ayudan a explicar las

causas y de los factores de permanencia de la pobreza y desigualdad, como también los efectos e

impactos sobre el capital humano y el crecimiento económico. El desafío actual es transformar

un círculo vicioso en un círculo virtuoso.

1. Evolución y prioridades del gasto social

Clasificando el gasto social de los gobiernos centrales9

en función de su nivel promedio durante

el período de post reforma se obtienen tres grupos claramente diferenciados. Cabe indicar que los

referidos períodos abarcan los años comprendidos entre el inicio de las reformas y 1997.10 El año

inicial del período de post reforma en cada país es: Bolivia 1985; Costa Rica y México 1986;

Argentina y Jamaica 1989; Brasil, Chile (segundo grupo de reformas), Colombia y Perú 1990,11

♦ Gasto social alto (mayor a 13% del PIB): Argentina, Chile y Costa Rica

♦ Gasto social medio (entre 9% y 13% del PIB): Brasil,12 Colombia y Jamaica

♦ Gasto social bajo (menor a 9% del PIB): Bolivia, México y Perú

La brecha o distancia entre estos grupos es significativa, tal como se observa en los

cuadros del anexo III. Durante el período de post reforma y como proporción del PIB, los

recursos destinados para fines sociales del grupo medio fueron un 65% de los correspondientes al

grupo alto, mientras que los del grupo de países con gasto bajo solamente equivalieron a un 35%.

En dólares per cápita, cada grupo ha gastado en promedio más del doble que el grupo inmediato

inferior y, más aún, el gasto social per cápita del grupo bajo equivale a menos de un quinto del

correspondiente al grupo alto. Como porcentaje del gasto público, la brecha es significativa

aunque no entre cada uno de los grupos, sino más bien entre los países del grupo alto y el

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