TEMA 17. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

TEMA 17. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

1. CONCEPTO Y CARACTERES. SU DISTINCIÓN CON RESPECTO A FIGURAS AFINES

El concepto de acto administrativo se puede analizar desde 3 perspectivas distintas:

• Desde un punto de vista objetivo, el acto administrativo sería aquel acto de ejecución de la ley que persigue la satisfacción de intereses públicos. Ahora bien, este criterio resulta insuficiente para definir el acto administrativo porque también los particulares pueden realizar actos de ejecución de la ley para satisfacer intereses públicos, como por ejemplo, al pagar un impuesto y, porque también otros poderes públicos realizan tales actos de ejecución de la ley como el poder judicial al dictar sentencia.

• Desde el punto de vista subjetivo, el acto administrativo sería aquel que procede de la Administración Publica. Este criterio, al igual que el anterior, también resulta insuficiente para definir el concepto de acto administrativo, porque como únicamente menciona el origen quedan incluidas dentro de dicho concepto actuaciones meramente materiales o actuaciones declarativas sin efectos jurídicos.
• Por último, desde un punto de vista jurídico- formal, el acto administrativo sería aquel acto de poder administrativo por el que se crean e imponen consecuencias jurídicas que gozan de presunción de legalidad.

Esta es la perspectiva que subyace en el concepto doctrinal de acto administrativo que se utiliza tanto en España como en Francia o Alemania, si bien la doctrina española tiene en cuenta también la perspectiva subjetiva y objetiva.

Este concepto, mayoritario doctrinalmente, deriva de la definición de ZANOBINI  según la  cual “acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, emanada de un sujeto de la Administración Publica en el ejercicio de una potestad administrativa”. Esta definición fue completada por García de Enterría, con el fin de distinguir el acto administrativo del reglamento, señalando que la potestad administrativa de la que procede el acto es distinta de la potestad reglamentaria. Y López Muñiz añade la característica de que los actos administrativos gozan de presunción iuris tantum de legalidad.

Si juntamos todas estas definiciones doctrinales podemos definir el acto administrativo como aquel acto de la administración consistente en una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo, productora de efectos jurídicos en cuanto que declara, crea, modifica o extingue situaciones jurídico-subjetivas con presunción iruris tantum de legalidad, emanada de un sujeto de la Administración Publica  en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria y atribuida por el ordenamiento jurídico.

Este concepto, como ya hemos dicho, es el que asume la mayoría de la doctrina. Sin embargo, algunos autores, como Gallego o Bocanegra, mantienen una tesis diferente. Para ellos, el acto administrativo es una resolución administrativa que crea o declara consecuencias jurídicas en un caso particular con efectos ad extra, es decir, son actos declarativos de voluntad. Estos autores consideran la tesis de Zanobini de antropomórfica, en el sentido de que se apoya en una supuesta voluntad o deseo de la Administración y  construye el concepto de acto administrativo siguiendo el modelo de negocio jurídico, de tal forma, que el acto administrativo ocupase un papel semejante al del negocio jurídico en el Derecho privado.

ELEMENTOS O CARACTERISTICAS DEL ACTO ADIMINISTRATIVO:

Si analizamos las notas conceptuales de acto administrativo tenemos que:

• El acto administrativo es una declaración jurídica.

Se diferencia así de las actuaciones puramente materiales o técnicas, aunque vengan determinadas por el Derecho: ejecuciones coactivas (derribo de una casa en estado ruinoso); actividad técnica de la Administración (como son las prestaciones sanitarias o educativas, construcción de carreteras, etc.)

El contenido de la declaración es diverso:

1. De voluntad:

Son las que deciden una cuestión o resuelven un procedimiento como por ejemplo la concesión de una licencia de otras; el nombramiento de un funcionario; la imposición de una sanción; la resolución de un recurso.

1. De juicio:

Son las declaraciones mediante las cuales se dictamina, se informe o se responde a consultas como, por ejemplo, los actos consultivos, informes, rendición de cuentas, actos de intervención y fiscalización financiera, dictámenes.

1. De deseo:

Hace referencia a propuestas o peticiones interorgánicas de un órgano o de un ente a otro.

1. De conocimiento:

Son las declaraciones en que la Administración da fe de la existencia de una situación jurídica o de hecho. Estos actos no crean ni modifican ni extinguen situaciones jurídicas sino que las declara, las constata o las expresa en cada caso.

Son declaraciones de conocimiento: los actos certificantes (emisión del título de Licenciado en Derecho; certificación de servicios prestados); las anotaciones o registro de títulos, documentos, actos o trámites (inclusión de un bien en el Catalogo de Bienes de la Administración, registro de una solicitud que se presenta ante la Administración); el levantamiento de actos o referencia de ordenes verbales (constancia escrita de un acto emitido verbalmente), actos de información o de comunicación (notificación de una multa de tráfico; notificación de la concesión de una beca)

La declaración suele ser expresa. La regla es la forma escrita: según el art. 26.1 LPC “Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia” Además, la forma escrita es exigida respecto de los actos de gravamen y limitativos de derechos: art. 97.1 LPC: "Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.".

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