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REVISTA JURÍDICA

Boletín Mexicano de Derecho Comparado

InfoJus Publicaciones Boletín Mexicano Contenido Número 99

APUNTES PARA UNA TEORÍA JURÍDICA DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO

Jorge FERNÁNDEZ RUIZ *

SUMARIO: I. Los fines del Estado. II. Teoría jurídica de la función pública. III. Teoría jurídica del servicio público. IV. Teoría jurídica de la obra pública. V. Teoría jurídica de las actividades económicas residuales del Estado. VI. Epifonema. VII. Bibliografía.

El ente estatal puede ser entendido como un fenómeno social producto de la convivencia humana, dado en el tiempo y en el espacio; se trata de un fenómeno universal omnicomprensivo, de vigencia permanente a nivel planetario para toda la población del orbe; así, no hay un palmo de terreno fuera de un territorio estatal ni asentamiento humano alguno que no constituya o forme parte de una población estatal, por cuya razón, cuando una extensión territorial dada deja de pertenecer a un Estado, no por ello pierde su carácter de territorio estatal, sea por haberse convertido en el territorio de un nuevo Estado o por haberse incorporado al de otro ya existente; situación semejante ocurrirá con su población, pues en ningún caso perderá su índole estatal.

Con un enfoque sistemático hemos definido al Estado como un sistema integrado por un conjunto humano asentado permanente en una circunscripción territorial específica, organizado mediante la coincidencia constantemente renovada de las voluntades de los integrantes de la parte más fuerte de dicho conjunto, sujeto a un orden jurídico propio y a un poder soberano, cuyos fines, básicamente variables, son establecidos por la parte dominante del conjunto humano -no necesariamente la más numerosa-, aun cuando a veces influya otra o las demás partes.1

I. LOS FINES DEL ESTADO

Los fines del Estado son básicamente variables y diferentes entre uno y otro, y aun dentro del mismo ente estatal, entre una y otra épocas; en todo caso, tales fines los determina la parte dominante de la población, aun cuando haya alguna influencia de las demás; empero se pueden señalar como finalidades comunes de todo Estado, además de la de procurar su propia supervivencia mediante la satisfacción de las necesidades públicas, las de alcanzar el bien común, preservar el orden público, así como las libertades y derechos de sus habitantes, quienes a la luz de la tesis contractualista sacrifican una parte de ellos para asegurar el disfrute de los restantes; la de satisfacer las necesidades individuales de carácter general y la de atender al interés público.

El telos, o sea la finalidad del Estado, se logra mediante la realización de diversas actividades, las cuales podríamos agrupar básicamente en las relativas a las funciones públicas, los servicios públicos, las obras públicas y las actividades económicas residuales.

II. TEORÍA JURÍDICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Para atender la función pública se requiere precisar previamente los conceptos de poder, órgano y función estatales que aparecen contrastados una vez que la teoría clásica de la separación de poderes devino teoría moderna de separación de funciones y de órganos, entre cuyas bases figura como premisa fundamental la unidad del poder estatal, así co-mo la indispensable relación entre los órganos en que se depositan sus funciones sustantivas, caracterizados por no convertirse en compartimentos estancos de éstas, lo que les permite participar en el ejercicio de varias de ellas y realizar, por tanto, actos de diferente contenido sustancial: legislativo, administrativo, jurisdiccional, contralor y electoral, entre otros, y a través de las relaciones entre poderes generar la voluntad única del Estado, que permite alcanzar una diáfana idea de la unidad del poder estatal.

Podemos explicar al poder estatal o público como la capacidad del Estado para imponer su voluntad con, sin y aún contra la voluntad concurrente de sus destinatarios -toda la población estatal-, para lograr sus fines y objetivos, lo que significa que cuando se da la oposición del destinatario del poder se habrá de vencer, de ser necesario, mediante el empleo de la fuerza, elemento subyacente en el cimiento de la eficacia del poder público que, como señala Andrés Serra Rojas "es un poder tal, que dispone del monopolio de la coacción y se impone a todos".2

Establecida la noción del poder estatal, deben identificarse sus funciones, conocidas como funciones públicas -las que por cierto son múltiples-, y diferenciarse de los órganos en los que se depositan, que deben ser, asimismo, diversos. Según Carré de Malberg:

Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una función del poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el órgano que desempeña la función legislativa del poder estatal.3

Así, pues, hablamos de función pública para referirnos a la actividad esencial y mínima del Estado contemporáneo, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad -de donde proviene su indelegabilidad-, cuya realización atiende al interés público, entre las que destacan la función legislativa, la función jurisdiccional y la función administrativa.

Como bien hace notar Manuel María Díez, "el término función pública debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial".4

Al lado de las funciones públicas primarias, identificadas en la clásica división tripartita como legislativa, administrativa y jurisdiccional, emergen otras de nuevo cuño, cuya aceptación se incrementa día a día, entre ellas figuran la de fiscalización o de control patrimonial del Estado, la de regulación monetaria, la electoral y la registral, entre otras que cobran entidad, identidad y autonomía en el constitucionalismo contemporáneo.

Es dable entender por función estatal o pública, la atribuida al Estado -Federación, estados y municipios- cuyo ejercicio requiera del desempeño de una actividad que

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