Economia Publica

APERTURA COMERCIAL Y REFORMA

INSTITUCIONAL EN MÉXICO (1988-2000): UN

ANÁLISIS COMPARADO DEL TLCAN Y EL TLCUE

JORGE A. SCHIAVON

ANTONIO ORTIZ MENA L.N.

INTRODUCCIÓN

EN TÉRMINOS DE POLÍTICA COMERCIAL EXTERIOR, la máxima prioridad de

los dos últimos gobiernos (el de Carlos Salinas de Gortari, 1988-1994, y el

de Ernesto Zedillo Ponce de León, 1994-2000) fue la negociación y entrada

en vigor de sendos tratados de libre comercio, el Tratado de Libre Comercio

de América del Norte (TLCAN) bajo Salinas y el Tratado de Libre

Comercio con la Unión Europea (TLCUE) bajo Zedillo. Este artículo busca

explicar cómo y por qué ambos gobiernos pudieron resolver los problemas

tradicionales de delegación entre el jefe del Ejecutivo y sus agentes, así como

de generar un aparato burocrático capaz de negociar y poner en marcha

estos tratados dentro del ámbito temporal de cada sexenio, y que

funcionó con estricto apego a la visión e intereses de los respectivos titulares

del Ejecutivo federal con respecto a dichos acuerdos.

Durante las dos últimas décadas, la economía mexicana experimentó

dramáticos cambios en su estructura macro y microeconómica. La reforma

económica y estructural llevada a cabo por las administraciones de Salinas y

Zedillo siguió una estrategia en dos ámbitos: primero, estabilización macroeconómica

(equilibrio del presupuesto, aunado a controles más estrictos del

crédito, los precios y los salarios, con el fin de romper la inercia inflacionaria)

y, segundo, una reforma estructural (apertura y liberalización comercial,

privatización y desregulación de la actividad económica y los mercados financieros).

Esta reforma siguió, en términos generales, lo que Williamson

denomina el “Consenso de Washington”, definido por “políticas macroeconómicas

prudentes, orientación hacia el exterior y capitalismo de libre mercado”

(Williamson, 1990; 18). Dentro de este esquema, la liberalización

comercial fue uno de los elementos más importantes en el complejo proceso

de reforma económica en México durante los años ochenta y noventa.

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El objetivo fundamental de esta política de liberalización comercial

era insertar a México en la economía mundial, para así fortalecer y garantizar

el flujo de capitales externos hacia el país. Uno de los principales mecanismos

utilizados para alcanzar este objetivo fue la negociación y puesta

en marcha de tratados de libre comercio con los socios comerciales y fuentes

de capital más importantes para México, específicamente los Estados

Unidos y Canadá, a través del TLCAN bajo Salinas, y la Unión Europea (UE),

mediante el TLCUE, en la administración de Zedillo.

Para ser capaces de negociar y concluir estos tratados, las administraciones

de Salinas y Zedillo tuvieron que desarrollar una nueva estrategia

dentro de sus políticas económicas exteriores, con la finalidad de acercarse

a esos países y generar un ambiente caracterizado por la cooperación, donde

se resaltaran los intereses compartidos con ellos. Para lograr esto, era

necesario tener una organización burocrática que estuviera comprometida

con esta nueva política económica exterior, y que fuera capaz de ponerla

en práctica de manera exitosa.

Para explicar la manera en que las administraciones de Salinas y Zedillo

generaron una organización burocrática en el área de comercio internacional

capaz de garantizar la consecución de su principal meta de

política exterior —insertar a México en la economía internacional para

consolidar la liberalización comercial y el flujo de capitales hacia el país—,

utilizando tratados de libre comercio como el principal instrumento para

lograrla, deben responderse las siguientes preguntas: ¿cuál era la opción

más viable para construir esta organización burocrática: reformar los órganos

existentes o innovar creando nuevas instancias? ¿Cuáles fueron las restricciones

a las que se enfrentaron ambos presidentes para construir esta

organización burocrática? ¿Eran suficientemente poderosos para imponer

sus preferencias o tuvieron que negociar con otros actores dentro del sistema

político mexicano? ¿Cuáles fueron los mecanismos utilizados para generar

esta organización burocrática? ¿Cómo fueron resueltos algunos de

los principales problemas derivados de la delegación que hicieron los presidentes

a sus burocracias, como la información imperfecta, el riesgo moral

y la selección adversa? ¿Cómo y por qué fueron institucionalizados los

diseños contractuales entre presidente y burocracia? Finalmente, ¿fue capaz

esta organización burocrática de realizar exitosamente sus funciones?

y, en caso afirmativo, ¿en qué grado?

La literatura teórica sobre innovación y reforma burocrática en México

se encuentra, en el mejor de los casos, subdesarrollada; la mayoría de

las investigaciones en esta área son generalmente descriptivas, y el análisis

y explicaciones teóricas constituyen la excepción. Por tanto, cualquier investigación

de tipo analítico en esta área, por una parte, tendrá que recu-

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rrir principalmente a fuentes primarias y, por la otra, utilizar modelos teóricos

diseñados para explicar organizaciones burocráticas, su reforma y

cambio, en otros países. Lo anterior, aun cuando implica la adaptación de

modelos teóricos desarrollados fuera de México para explicar la realidad

mexicana, también permite realizar análisis comparativos entre el caso mexicano

y otros similares en América Latina y en el resto del mundo.

El marco teórico utilizado en este artículo será un modelo, ligeramente

modificado, de agente-principal (véase, por ejemplo, Kiewiet y McCubbins,

1991). El presidente mexicano, un principal unitario, tuvo que diseñar un

contrato (un arreglo institucional y legal) de tal forma, que su agente, la

burocracia mexicana (especialmente los altos mandos burocráticos que

funcionan como líderes de sus agencias burocráticas), desarrollara aquellas

funciones delegadas en ella fielmente, con respecto a los intereses del

principal, evitando en la medida de lo posible problemas de selección adversa

y

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