Sistemas Generales

Derecho Urbanístico

I. Concepto.

Los sistemas generales son considerados usualmente como dotaciones al servicio de la totalidad o de la mayor parte de la comunidad local, frente a los sistemas -o dotaciones- locales que están al servicio predominante de un «barrio» o ámbito de ejecución concreto -polígono, unidad de actuación o de ejecución-.

Por esa caracterización, tradicionalmente los sistemas generales -de comunicaciones, de espacios libres y de equipamiento comunitario (art. 25 RP)- se obtenían -los respectivos terrenos- y se costeaban a cargo de la Administración correspondiente, pero nunca a cargo de los propietarios de un ámbito concreto, aunque fuera el próximo a ellos.

La doctrina científica, primero, y la jurisprudencia de los Tribunales, más tarde, han imprimido un giro a esa concepción, relativizando la distinción entre unos sistemas y otros, partiendo de que el sentido legal de tal distinción era el de atribuir -por razones de justicia material- la carga de obtener y costear tales sistemas a quienes se beneficiaban predominantemente de ellos.

Eso significaba que podrían existir dotaciones que, en una primera aproximación, serían sistemas generales pero con relación a las cuales el principio equidistributivo -de justicia material en el reparto de cargas y beneficios- imponía su costeamiento a cargo de los propietarios de un ámbito determinado por ser los fundamental y directamente beneficiados.

Aparte de esa evolución en la caracterización jurídica de tales sistemas, la Le.Re.Su.V. de 1998 significa ya claramente la configuración como carga de los propietarios de suelo urbano no consolidado de la cesión de los terrenos afectos a sistemas generales que estén incluidos en el respectivo ámbito a efectos de su gestión.

II. Caracterización de los sistemas generales por la doctrina científica.

No son muy abundantes las monografías -artículos en revistas especializadas o capítulos en obras colectivas o individuales más genéricas, exclusivamente- relativas a los sistemas generales.

No obstante, de las mismas se derivan algunas reflexiones de utilidad a la hora de deslindar dicho concepto jurídico y de precisar su régimen legal.

En un trabajo clásico, SANZ BOIXAREU empieza recordando que el concepto de los sistemas generales en cuanto receptor de un régimen jurídico singularizado aparece con la reforma de la legislación urbanística estatal operada con la Ley de 2 de mayo de 1975, si bien, obviamente, de hecho, existía el concepto embrionario en el Derecho precedente. Sigue, después, asimilando el concepto al del Derecho positivo -rehuyendo, pues, el meramente equiparable al concepto de las infraestructuras básicas-, y lo identifica, de modo consecuente, con los diversos tipos enumerados en el art. 19 y, sobre todo, 25 RP, y destaca, en este aspecto, el esfuerzo por deslindar, frente a lo que sucedía en la legislación de 1956 en que los sistemas generales y los locales se introducían indiferenciadamente en el contenido de muchos Planes Generales, haciendo inviable -por exceso de cargas- la gestión ulterior: Apunta, así, a la clave perseguida en este aspecto por la reforma legal, facilitar esa gestión.

También aborda ya en ese trabajo pionero la cuestión de si la de los sistemas generales es una clase distinta a las tradicionales o no y, adoptando una interpretación personal del art. 26.2 RP -donde se dispone que la definición de aquéllos se formulará «sin perjuicio de» la clasificación del suelo-, llega a la conclusión de que son una clase independiente, «son independientes de la clasificación del suelo».

Repasa después la cuestión del planeamiento legitimante de su ejecución -tanto el Plan Especial como, excepcionalmente, el Plan Parcial cuando sea aconsejable su inclusión en la ordenación de los sectores, de acuerdo con el art. 31.1 RP- enfatizando que no es «una especie de opción», pues no es «indiferente» encauzar su ordenación por una vía u otra, lo cual fundamenta con apoyo en el art. 63.3 RP, donde se exige en caso de inclusión en Plan Parcial el especial análisis del régimen económico-financiero del sistema general.

Al tratar el tema de la obtención del suelo afecto a los sistemas generales -hoy, en sí mismo, ya superado-, después de recordar que la técnica tradicional es la expropiatoria y que va a seguir siendo la única (salvo la posibilidad siempre abierta del convenio) cuando el sistema se desarrolle mediante un Plan Especial independiente, pero que se añade a ella la novedosa -entonces- consistente en «la adjudicación de terrenos en sectores que tengan exceso de aprovechamiento medio», desliza, sin embargo, una reflexión que merece ser subrayada.

Habla el autor del supuesto de Municipio con sólo Normas Subsidiarias y opina que, en tal caso, la técnica de obtención será casi siempre la expropiatoria salvo que «se incluyese algún elemento de un sistema general en un Plan Parcial que por su gran extensión y por sus particulares características pudiera integrarse en su propio sistema de cesiones obligatorias», y acaba añadiendo:

«Ahora bien, en tales casos, creo que dicha infraestructura sería más bien un sistema local, más que general».

Luego, ¿estamos en presencia de un concepto sustancialista -se denomina sistema general lo que es sistema general- o de un concepto nominalista -se sujeta al régimen jurídico del sistema general lo que se denomina en el planeamiento así (sin necesidad de que, sustancialmente, lo sea)-?

La cuestión queda abierta -y eso es lo relevante, la constatación de que el Derecho positivo no la cierra-. Sobre ello, volveremos.

Este trabajo pionero concluye con el examen de esa técnica alternativa y novedosa de obtención del suelo afecto a sistemas generales y con la cuestión del coste de las obras de urbanización, donde distingue si el sistema ha requerido un previo Plan Especial -supuesto en que considera «indudable» que recae sobre la Administración actuante que tenga a su cargo dicho sistema- o si se ha incluido en un Plan Parcial -supuesto en que (también apoyándose en el art. 63.3 RP) se inclina por mantener la misma tesis.

Avanzando más en la dirección señalada por la observación que se ha destacado más arriba, GARCÍA-BELLIDO analiza poco más tarde la metodología de la obtención gratuita de los terrenos afectos a los sistemas generales -entonces la cuestión más candente en esta materia, hoy resuelta (pero no, como sabemos, la cuestión de la ejecución, por lo que sus reflexiones son útiles a nuestros efectos).

Lo más relevante, para lo que aquí importa,

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