ACTUALIZACIÓN DE LOS PRONÓSTICOS DE DEMANDA-CAPACIDAD PORTUARIA REGION DE VALPARAISO

MINUTA EJECUTIVA

ACTUALIZACIÓN DE LOS PRONÓSTICOS DE DEMANDA-CAPACIDAD PORTUARIA REGION DE VALPARAISO

Programa de Desarrollo Logístico

Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones

27 mayo 2020

1. La pandemia por COVID-19 está generando una fuerte contracción económica a nivel mundial. Por ello, autoridades y responsables técnicos de los Ministerios de Hacienda, y de Transportes y Telecomunicaciones (MTT) han solicitado actualizar los análisis técnicos sobre proyecciones y, particularmente, el eventual impacto de una desaceleración económica en las proyecciones de balance demanda-capacidad para transferencias de contenedores en los puertos estatales que atienden la macrozona central, y las implicancias en la política de desarrollo de terminales actualmente en implementación. Este documento resume los contenidos principales de dicho análisis y sus implicancias de política, documentándose cada pieza de análisis en el respectivo anexo técnico. Se remite el mismo a los representantes técnicos de las autoridades del Comité de Ministros de CONALOG (que integran los representantes de los ministros de Hacienda, Obras Públicas, Transportes y Economía, y del Presidente del Sistema de Empresas Públicas, SEP), instancia en la cual se ha sancionado previamente material técnico de esta línea.
2. Se realizó una sensibilización^[1] de las proyecciones de demanda de carga de los puertos de Valparaíso y San Antonio, tanto en sus dos escenarios principales^[2] ‘Superior’ e ‘Inferior’, como en el escenario denominado de ‘Stress’^[3], sancionados en junio de 2019 al alero de la Mesa Técnica CONALOG. Para dicha sensibilización se utilizaron los pronósticos más recientes de las mismas fuentes de datos utilizadas en junio 2019 (Banco Central y Fondo Monetario Internacional), según los cuales la economía nacional^[4] se contraería entre 1,5% y 2,5% en 2020 para luego crecer entre un 3,75% y un 4,75% en 2021 y entre 3% y 4% para 2022; desde el 2023 en adelante se mantendrían tasas de 3,25% y 3,75%^[5]. En el caso de la economía global^[6] (utilizado para el escenario de Stress), las mismas fuentes indican que ésta se contraerá un 3,0% durante 2020, para crecer un 5,8% en 2021; a partir de ese año se mantuvo el crecimiento del ejercicio de junio de 2019, esto es un 2,8%.
3. La incorporación de estos pronósticos actualizados trae como resultado que el escenario Superior de demanda presenta una baja de 19% en el año 2030 y 21% en el año 2045, en comparación con las proyecciones de junio de 2019. En el resto de los escenarios se observan disminuciones aproximadas al año 2030 de un 12% para el escenario Inferior y de un 5% para el escenario Stress; al 2045 la disminución alcanza aproximadamente a un 13% y un 5%, respectivamente.
4. En complemento y en un trabajo conjunto con los equipos técnicos de las Empresas Portuarias de Valparaíso y San Antonio, se revisó el cálculo de a) la capacidad  actualmente disponible en los puertos de San Antonio y Valparaíso (entendida como throughput o capacidad real de cada puerto, determinada actualmente por restricciones de capacidad activas en eslabones operacionales distintos al frente de atraque); y b) la capacidad adicional materializable en ambos puertos a través de inversiones en accesos viales y productividad en los terminales existentes respecto a su estado actual (liberándose así las mencionadas restricciones al throughput).
5. A modo de resumen^[7], los resultados de este trabajo se traducen en que la capacidad estimada total disponible en ambos puertos en la actualidad es de aproximadamente 2,85 MM TEU/año, correspondiente a 1,65 MM TEU/año en San Antonio  y  1,20 MM TEU/año en  Valparaíso. Por su parte, la capacidad adicional materializable a través de inversiones públicas y privadas en infraestructura terrestre y productividad^[8], necesarias para liberar las restricciones activas y alcanzar la capacidad actual de los frentes de atraque de ambos puertos, se estima en 1,1 MM TEU/año. Con esto último se alcanzaría una capacidad global de casi 4,0 MM TEU/año, la cual disminuiría en aproximadamente 322 mil TEU/año a contar de 2030 como efecto neto resultante de a) el paso del Terminal Molo Sur (actualmente operado por STI) a atender los graneles de Sitio 9 y Panul^[9], y b) la materialización de la obra opcional de DP World en el terminal de su administración^[10]. De este modo, la capacidad total regional resulta en aproximadamente 3,7 MM TEU/año.  
6. Como resultado de las actualizaciones ya descritas:

1. La demanda portuaria superaría la capacidad actual disponible en ambos puertos a contar del año 2022 en los escenarios Superior e Inferior, y a contar del año 2021 en el escenario de Stress;
2. Bajo una hipótesis adicional de que la cartera de mejoras en accesos y productividad mencionadas previamente fuese efectivamente materializable, la ventana 2021-22 en que la demanda superaría la capacidad portuaria se desplazaría a 2028-2030;
3. Habiéndose materializado oportunamente i) las inversiones en accesos y productividad que permitan alcanzar la capacidad de frente de atraque de ambos puertos, el Terminal 2, ii) las obras opcionales del concesionario DP World San Antonio , y iii) el término de operaciones de Sitio 9 y Panul (pasando esos graneles a atenderse en el terminal Molo Sur, administrado actualmente por STI), la ventana temporal^[11] en que se requeriría la entrada en operaciones de la primera etapa del Terminal Mar correspondería al período 2030-2033.
4. En contraposición con la correspondiente ventana temporal informada en la minuta técnica CONALOG de junio 2019 (i.e. 2028-2032), se estaría produciendo un desplazamiento de 1 año en la fecha más tardía (i.e. bajo el escenario más pesimista de crecimiento económico) y de 2 años en la fecha más temprana (i.e. bajo el escenario más optimista de crecimiento económico), en que la primera etapa del Terminal Mar debiera ingresar al sistema.

1. Respecto a este último punto, se hace presente que la ventana 2030-2033 resulta coherente con la información actualizada provista por EPSA para el inicio de operaciones del Terminal Mar, el cual, según ruta crítica de desarrollo del proyecto (i.e. trámite ambiental, permisos sectoriales, procesos de licitación-concesión, tareas ingenieriles-constructivas, etc.), bajo supuestos favorables de desarrollo iniciaría operaciones de su primera etapa durante el segundo semestre del año 2030.
2. Dado que, como se indica previamente, la fecha más temprana en que Terminal Mar podría iniciar operaciones según su propia ruta crítica es el año 2030, resulta imprescindible que tanto el proyecto Terminal 2 como las iniciativas de mejoramiento vial y aumento de productividad de los terminales actuales avancen con la mayor celeridad.
3. Respecto al mejoramiento de accesibilidad vial y productividad de terminales, por claridad se hace presente que estas inversiones no constituyen capacidad portuaria adicional en un sentido sustitutivo respecto al desarrollo de nuevos terminales: sólo permiten a los terminales existentes alcanzar su máximo throughput en función de la capacidad de sus frentes de atraque y, adicionalmente, sin su materialización el sistema portuario de la macrozona central no sería capaz de absorber el crecimiento esperado de la demanda hasta el inicio de operaciones de Terminal 2 y Terminal Mar.
4. Sin perjuicio de lo anterior, se hace presente que la viabilidad de tales inversiones resulta en cierto grado incierta, al comprender tanto inversión pública (i.e. sujeta a naturales restricciones de presupuesto fiscal  de las propias empresas estatales) como privada (i.e. regida por contratos de concesión que se encuentran en los últimos años de su vigencia, transformándose un eventual valor residual en pasivo fiscal). Nuevamente, esto refuerza la prioridad que constituye el oportuno avance del Terminal 2 y Terminal Mar dentro de la política sectorial para la macrozona central.
5. A modo de contrafactual y como parte de la actualización que motiva esta minuta, se revisó el análisis exploratorio^[12] de costos de congestión portuaria discutidos previamente al alero de CONALOG. Según esto, bajo un escenario hipotético de congestión observado sólo durante un año:

1. Un primer efecto, según el cual tanto las tarifas de servicios básicos, (reguladas en los respectivos contratos de concesión), como especiales (no reguladas) aumentaran en un 30% respecto a las observadas en la actualidad^[13], traería consigo un costo directo al comercio exterior de US$123 MM en un año;
2. Un segundo efecto, según el cual las navieras impusieran un cobro por congestión análogo a aquellos observados en otros puertos del mundo, significaría sobrecostos al comercio exterior de US$327 MM en un año si el cobro ascendiera a US$80 por TEU transportado^[14] (i.e. caso observado en en puerto griego de Thesaloniki el año 2018 y similar al cobro de US$100 por contenedor en el puerto de Poti en Georgia en 2019).
3. Un tercer efecto, esperable el año siguiente al episodio de congestión, según el cual las exportaciones que utilizan estos puertos se redujeran como resultado del aumento en los costos logísticos por los primeros dos efectos^[15], podría significar una pérdida de exportaciones para la macrozona central de US$7.131 MM en un año.

1. No obstante la naturaleza exploratoria y preliminar de estos últimos cálculos, en opinión del equipo técnico que suscribe, los montos entregan una noción bastante elocuente respecto a lo que podría estar en juego si los proyectos de desarrollo portuario en curso fuesen objeto de demoras o restricciones de cualquier tipo, en particular con motivo de la coyuntura que el país enfrenta. Más aún, se hace presente que a las severas consecuencias que lo anterior significa para la actividad económica se suma el hecho de que un eventual período de congestión portuaria es posible que tenga una duración de más de un año, al encontrarse el sector portuario afecto a procesos que naturalmente tienden a ser extensos, como por ejemplo licitación-concesión, construcción, aprobación de permisos y presupuestos, etc.

1. Además de los tres efectos ya indicados, una eventual congestión portuaria podría traer otros efectos no cuantificados aquí, como por ejemplo conductas de discriminación en contra de cargas menos rentables, menos regulares y/o menos demandante en servicios especiales; o conductas estratégicas para reforzar o ampliar la posición de mercado de los operadores existentes, incorporando nuevas áreas de concesión o procurándose mayor flexibilidad en el cumplimiento de las condiciones de competencia estructurales y conductuales establecidas en el contrato de concesión. Todo esto configura un argumento a favor del monitoreo continuo del desempeño de los concesionarios existentes y de un análisis exhaustivo de las posibles implicancias de inversiones de productividad a ser acometidas por actores privados; esto, en resguardo de los intereses de los usuarios finales del sistema portuario-logístico de la macrozona central y del propio fisco.

ANEXO N°1 SENSIBILIZACIÓN DEMANDAS CONALOG DE JUNIO DE 2019

Se presenta un ejercicio de sensibilización realizado por el PDL-MTT en abril del 2020 a las proyecciones oficiales de demanda de carga contenedorizada de la Región de Valparaíso, sancionadas en junio de 2019 al alero de la Mesa Técnica de la CONALOG.

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