El Estado Como Generador De Latifundios

Los años actuales: reforma agraria y mercado de la tierra.

La reforma agraria y la formalización de la tenencia en tierras públicas. Si bien los autores insisten en general en destacar la importancia de la reforma agraria implementada a partir de 1958, el papel de esta última no parece coincidir con las opiniones admitidas en general al respecto. La reforma agraria no tuvo influencia decisiva a nivel de la transformación de la estructura de la tenencia, como lo demuestran los datos ofrecidos por los censos agrícolas< [7] reseñados en el cuadro 1. Observamos esencialmente un aumento de la importancia relativa (de 20,3 a 34,3%) de la superficie de las explotaciones de tamaño mediano (de 50 a 1.000 ha), las cuales supuestamente no eran consideradas directamente por la ley de reforma agraria. Las pequeñas explotaciones (menos de 50 ha) ven su importancia relativa estancarse (de 8% a 7,8%).

CUADRO 1 - Venezuela : evolución de la estructura de la tenencia de la tierra de las explotaciones agrícolas (1961-1985)

Clase de superficie (ha)

Número de explotaciones

Superficie de las explotaciones

Número

Porcentaje

Hectáreas

Porcentaje

1961

1985

1961

1985

1961

1985

1961

1985

0-19,9

254906

279072

79,7

73,2

1260402

1308218

4,9

4,2

20-49,9

28600

39714

8,9

10,4

816791

1124550

3,1

3,6

50-199,9

18899

35391

5,9

9,3

1661883

3174690

6,4

10,1

200-99,9

8949

19067

2,8

5,0

3610566

7571655

13,9

24,2

1.000 y mas

4123

5608

1,3

1,5

18655220

18099042

71,7

57,9

sin tierras

4617

2 424

1,4

0,6

-

-

-

-

Total

320094

381276

100

100

26004862

31248155

100

100

Fuente : Censos agrícolas, años indicados.

Aunque resulte claro que la reforma agraria fue poco activa en el proceso de redistribución de la tenencia entre los pequeños productores, podemos afirmar que cumplió un papel esencial en la transferencia de tierras públicas a manos privadas y el desarrollo del mercado de tierra. En el período en examen, la transferencia de la tenencia (ya que a ésta se refiere, y no a la propiedad) en terrenos públicos se adquiere (o se formaliza) a través de dos procesos: el otorgamiento de títulos supletorios y la reforma agraria.

Los títulos supletorios son otorgados por los tribunales de primera instancia (art. 798 del código de procedimiento civil). Formalizan el reconocimiento de la propiedad de un productor sobre bienhechurías (especificadas en el título) fomentadas en terrenos en general públicos.

A partir de 1971, existe la posibilidad de cuantificar este otorgamiento: se establece la obligación, por parte de dichos tribunales, de solicitar el pronunciamiento de la Procuraduría de la Nación, previo al otorgamiento del título, si se trata de terrenos baldíos. La Oficina Nacional del Catastro es el organismo encargado del estudio correspondiente. Los datos que posee al respecto permiten evaluar en un 2,4% la proporción de la Superficie de las Explotaciones Agrícolas en 1961 (SEA 1961) formada a nivel nacional entre 1971 y 1985, a partir de títulos supletorios en terrenos baldíos, con un promedio de superficie por título de 287 ha (Delahaye, 1986, p. 15). No representan pues una transferencia masiva, y conciernen superficies medianas.

La reforma agraria tampoco transfiere la propiedad: los títulos de "propiedad" de todo tipo entregados por el organismo responsable de su implementación (Instituto Agrario Nacional, IAN) dejan a éste el control absoluto (por lo menos del punto de vista administrativo y legal) de la facultad de disponer del destino de la tierra. El beneficiario no la puede vender sino solamente traspasar las bienhechurías fomentadas en ella, y necesita para esto la autorización del directorio del IAN. Igualmente, no la puede hipotecar sin dicho permiso [8]. Los títulos del IAN se refieren pues al reconocimiento de una forma de tenencia en las tierras del mismo instituto. La evaluación cuantitativa de este proceso resulta difícil, debido a que el abandono de la parcela y la venta de las bienhechurías correspondientes por parte de los parceleros, son ignorados por las estadísticas del IAN [9]. Examinaremos la sitúa a través de dos etapas en el proceso iniciado en 1958 e instrumentalizado por la ley de 1960 (para esta periodización ver Delahaye, 1990).

Hasta 1973, y con una intensidad globalmente decreciente, la reforma se caracteriza esencialmente por el otorgamiento de títulos (hemos visto que éstos se refieren a la tenencia y no a la propiedad) y el reconocimiento más o menos tácito, o bien la tolerancia, de la ocupación del patrimonio territorial del IAN por parte de todo tipo de productores. Se trata pues de una transferencia de tenencia a productores, campesinos en su mayoría, pero con una cierta proporción, difícil de cuantificar con precisión, de medianos productores. Un balance cifrado de la situación para el año 1975, lo ofrece el "Inventario de tierras y beneficiarios" del IAN: evalúa la superficie de tierras del IAN en manos de pequeños y medianos productores en 2 708 000 ha, es decir 10% de la SEA 1961.

A partir de 1978, el IAN se orienta hacia la regularización de situaciones de hecho creadas en su patrimonio territorial debido a la creciente ocupación de este último por parte de todo tipo de productores. Después de algunas realizaciones aisladas ("dotaciones a medianos productores", aplicación del decreto 350, etc. Ver al respecto Delahaye, 1983, pp. 117 y sg.), se implementa un programa masivo de "regularización de la tenencia" en el marco de decreto 246 del 23 de agosto de 1979, que concierne, hasta el año 1992, a 116 065 beneficiarios en una superficie de 5 014 000 ha. Se trata de una extensión sustancialmente mayor que la abarcada por las dotaciones del primer período.

El decreto 246 distingue las regularizaciones "onerosas", a favor de "medianos productores", y las "gratuitas",

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