FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere a la Administración Pública.

El ordenamiento no es un agregado de normas; la norma lo es precisamente por su inserción en un ordenamiento concreto, para lo cual ha tenido que ser cualificada previamente como fuente del derecho.

El problema de las fuentes del derecho se plantea en derecho administrativo de manera similar a la de otras disciplinas jurídicas.

Por ello, para referirnos a esta problemática debemos remitirnos a la Teoría General del Derecho, a la parte general de Derecho Civil y sobre todo al Derecho Constitucional, porque en los ordenamientos modernos la formación sobre fuentes es única y está regulada por completo por normas estatales.

No obstante lo anterior, el tema de las fuentes del derecho tiene en Derecho Administrativo una importancia muy superior a la que tiene en otras disciplinas jurídicas.

*La primera razón estriba en que la Administración no es únicamente un destinatario obligado por las normas jurídicas, sino que además es un sujeto creador de tales normas.

Esto se manifiesta por tres circunstancias:

1.- Por la participación de la Administración en la función legislativa del Parlamento mediante la elaboración de los proyectos de ley, remisión de los mismos al legislativo y la retirada de los mismos, en su caso.

2.- Por la participación directa del Gobierno en la propia función legislativa elaborando normas con valor de ley (decretos-leyes y decretos legislativos).

3.- Mediante la elaboración de los reglamentos, que si bien cualitativamente, tienen valor inferior a la ley, cuantitativamente, constituyen el sector más importante del ordenamiento.

*Como segunda especialidad, debe destacarse el distinto valor que en Derecho

Administrativo tienen las normas no escritas (costumbre y principios generales del derecho).

CLASES DE FUENTES

Viene siendo tradicional su regulación en el artículo 1º del Código Civil, cuyo contenido, tras la reforma del Título preliminar de 1973-74, es el siguiente:

1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

2. La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada.

3. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre.

4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.

5. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.

6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.

(Redactado por el D. 1836/1.974, de 31 de mayo (B.O.E. del 9 de julio), por el que se sanciona con fuerza de Ley el texto articulado del Título Preliminar del Código Civil).

Esta clasificación de las fuentes en ley, costumbre y principios generales del derecho no se corresponde con la realidad del ordenamiento actual ( Ej. los reglamentos no se citan). Debemos entender que el término ley que emplea el Código Civil hace referencia no a su concepto formal (normas con rango de ley) sino al material (normas escritas, cualquiera que sea el órgano del que emanen).

Por otra parte, la citada regulación de las fuentes del derecho debe estar subordinada a las normas constitucionales. El actual sistema de fuentes es mucho más complejo que cuando se redactó el Código Civil en base a lo siguiente:

- El valor de la Constitución como norma jurídica.

- La aparición de las leyes orgánicas. 3

- El reconocimiento de las Comunidades Autónomas como una nueva instancia de producción del derecho.

- La entrada de España en las Comunidades Europeas.

A todo lo anterior, debemos añadir una serie de particularidades del Derecho Administrativo con respecto al tratamiento de las fuentes en Derecho Civil:

1.- El Derecho Administrativo es un derecho “estatutario”, por dedicarse a las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo la denominación de Administración Pública.

2.- El Derecho Administrativo tiende a agotar la normativa de las materias que regula, que se manifiesta en:

- importancia fundamental de las normas escritas e importancia secundaria de la costumbre (norma no escrita).

- valor destacado de los principios generales del derecho.

3.- Las normas administrativas se caracterizan por su contingencia y variabilidad frente a la estabilidad de la actividad legislativa en otros sectores del ordenamiento.

4.- La Administración Pública es, además de sujeto obligado por el derecho, sujeto con potestad normativa (reglamentos).

5.- La Administración Pública engloba una pluralidad de entes públicos (Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas, Local), constituyendo cada uno de estos entes el centro de verdaderos ordenamientos.

De todo lo expuesto resulta que no se puede arbitrar el sistema de fuentes únicamente en base al principio de jerarquía (que se estudiará posteriormente), sino que es necesario acudir también al principio de competencia.

El principio de competencia o distribución por materias implica la atribución a un órgano u ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo cual la Constitución establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones. Así, existen subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía: los reglamentos parlamentarios propios de las Cámaras legislativas, los estatutos de los Colegios Profesionales, leyes y reglamentos de las Comunidades Autónomas, reglamentos y bandos de las Corporaciones locales.

Este principio supone una protección de las normas frente a las normas de igual o superior nivel, que no pueden modificar ni derogar aquellas, salvo si se trata de la misma norma atributiva de competencia u otra de igual naturaleza. (Ej. El reglamento

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