Renate Mayntz (1985)

Renate Mayntz (1985)

Capítulo 5

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

La autora empieza a considerar a la Administración pública como una organización: La Administración Pública de un país representa un macrosistema organizativo, cuyos elementos, cada uno de los distintos organismos administrativos, son también a su vez organizaciones. Con lo cual se emplea el concepto de organización, no en su sentido coloquial cotidiano, sino en sentido sociológico.

En el lenguaje corriente se denominan frecuentemente organizaciones a asociaciones y agrupaciones voluntarias. En cambio, con el concepto sociológico de organización se designa un tipo determinado de formaciones sociales que están claramente diferenciadas de su entorno social (un círculo definido de miembros), poseen una estructura interna diferenciada y están orientadas a la persecución de metas específicas o al cumplimiento de tareas predefinidas.

La sociología de la organización se ha ocupado intensamente en los últimos veinte años de la investigación empírica y del análisis teórico de la estructura y modo de funcionamiento de cada una de las distintas organizaciones. Sin embargo, la reducción de la perspectiva al estudio de cada una de las distintas organizaciones no permite tratar adecuadamente conjuntos organizativos complejos, es decir, macrosistemas compuestos por organizaciones, como es el caso de la Administración Pública. Para el análisis de tales macrosistemas se ha desarrollado últimamente una nueva posición teórica bajo la denominación de “organization set”, la cual comenzó primeramente a considerar redes organizativas compuestas por una única organización que ocupaba el centro del interés y todas aquellas organizaciones unidas a ella por relaciones directas. En tal consideración, sin embargo, el objeto primario de conocimiento está constituido por la llamada “focal organization”, que ocupa el centro de la red. Por el contrario, los macrosistemas organizativos no se constituyen en torno a una organización nuclear, sino en torno a una meta o para el cumplimiento de tareas o funciones muy determinadas. Constan de todas aquellas organizaciones que cooperan en un proceso amplio concreto o en el cumplimiento de tareas determinadas. La Administración Pública es un macrosistema de tal especie.

El concepto de macrosistema organizativo supone que sus elementos posean por su parte las características de las organizaciones y, por ende, también un cierto grado de independencia como formas sociales. Por lo tanto, al denominar a la Administración Pública como macrosistema organizativo se acentúa que no es un bloque monolítico, ni una unidad teleológica integrada, por lo que es más bien improbable que actúe como una unidad, tal como sugiere nuestro modo de hablar corriente. Al tratar a la Administración Pública como macrosistema organizativo se expresa la expectativa de que cada uno de los distintos organismos oficiales encargados de la realización de una determinada tarea no se comportarán espontáneamente, sin problemas, ni todos del mismo modo, en orden a la realización de tal terea, sino que la conducción de su acción constituye un problema central.

El macrosistema organizativo

El sistema de la Administración Pública está tanto vertical como horizontalmente diferenciado. Mientras que en la línea vertical se distinguen diversos niveles administrativos, caracterizados por la magnitud de sus ámbitos de competencia, especialmente determinados, se distinguen en la dimensión horizontal diferentes subdivisiones administrativas.

La división del trabajo entre los elementos de la Administración Pública se encuentra tanto en la distinción horizontal de diversos ámbitos de tareas (Hacienda, Asuntos Sociales, Transportes, etc.), como en la división del trabajo entre los diversos niveles administrativos en la línea vertical, en concreto doble sentido: El primer sentido, se trata de la distribución de las distintas funciones de la Administración Pública en diferentes niveles. Como funciones principales pueden citarse: la observación (detención de problemas) y acopio de datos, diseño de programas de actuación (preparación de proyectos de ley, planificación, etc.), y la realización de los programas.

La segunda forma de división del trabajo entre los niveles de administrativos se refiere a tareas concretas de realización, que pueden ubicarse en niveles diferentes. La cuestión central aquí es la de determinar a qué nivel podría llevarse a cabo mejor una tarea concreta. Ello depende fundamentalmente de la relación entre el tipo de tarea y sus proporciones o la magnitud del ámbito de cobertura de una unidad administrativa. Este problema tiene aspectos financieros, técnico-materiales y de personal.

A la hora de determinar la magnitud requerida por los ámbitos de cobertura para que sea rentable el funcionamiento de los organismos públicos, suele ser más fácil establecer el límite inferior que el superior, o sea, es más fácil decir cuál ha de ser la magnitud mínima que determinar el punto a partir del cual una ulterior ampliación entorpecería la realización de tareas. No sólo que es más fácil sino que también el criterio normativo de la cercanía al ciudadano aconseja además ubicar las instituciones públicas al nivel administrativo más bajo posible. De la consideración conjunta de ambas razones puede surgir la tendencia general a descentralizar administrativamente la realización de las tareas públicas.

Tanto la diferenciación vertical del trabajo como la horizontal,  produce dependencias funcionales  entre los niveles y los entes administrativos. Tales dependencias pueden conducir en conflictos con lo cual el problema central que surge podría enunciarse como “una necesidad acuciante de coordinación y cooperación”.

Una diferenciación de poder en el seno del sistema de la Administración Pública se entre los distintos niveles administrativos, es decir, en la medida en que las autoridades del nivel administrativo superior gozan de facultades indicativas, al tiempo que los subordinados deben obediencia. Este es el caso de un tipo de estructura de la Administración central pura. No obstante, en la medida que el macrosistema comporta elementos de descentralización política, como por ejemplo, estados federados, regiones parcialmente autónomas o autoadministraciones comunales, desaparece el continuo jerárquico de instancias, es decir, el nivel superior no puede dirigir directamente con instrucciones a los inferiores.

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