LA TEORIA GENERAL DE LA ADMINISTRACION Y LA REFORMA ADMINISTRATIVA

LA TEORIA GENERAL

DE LA ADMINISTRACION

Y LA REFORMA

ADMINISTRATIVA

ENRIQUE J. SARAVIA

INTRODUCCION

En todos los procesos de reforma administrativa subyace una filosofía relacionada con los objetivos políticos de la sociedad en que ellos se insertan, y una teoría de la administración pública.

Las reformas deben estar orientadas por una escala de valores coincidentes con las de la sociedad global. Si ello no ocurre, las reformas serán intentos fallidos por no responder a los requerimientos que la sociedad exige resolver. No pasarán de meros intentos tecnocráticos, disfuncionales con la evolución de cada país y, por tanto, seguros fracasos en su realización.

Por ello es menester analizar las distintas teorías que han informado la elaboración de las reformas administrativas. Ese análisis será un auxiliar valioso para explicar éxitos y fracasos y para encarar con conocimiento preciso los futuros procesos reformadores,

Intentamos, pues, una clasificación de las distintas teorías de la administración. Como toda clasificación, puede ser parcial y no del todo exacta. Los movimientos habidos en la ciencia de la administración no han sido químicamente puros. Muchos tratadistas han mezclado diversas teorías en sus ensayos, pero podemos advertir varios rumbos fundamentales que orientarán nuestro trabajo.

La administración, como ciencia, tiene nacimiento en los Estados Unidos. Las distintas teorías allí elaboradas son luego aplicadas en todas las regiones del mundo. A nuestra América Latina llegan a través de la ayuda técnica de los organismos internacionales y norteame

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ricanos. El fracaso en la aplicación de muchas teorías produce un reflujo que, estudiado por los científicos, produce la aparición de nuevos criterios para el análisis de sociedades disímiles y las condiciones en que ellas se desenvuelven.

Las especiales condiciones de las naciones subdesarrolladas, producen el surgimiento de técnicas y teorías congruentes con las necesidades del desarrollo y con los valores vigentes en esos países. Surge así la administración para el desarrollo, teoría madre de las reformas administrativas latinoamericanas.

DEFINICION DE TEORIA

La definición de teoría entra en el campo de lo filosófico. El concepto original de los griegos, mantenido por los filósofos a través de los siglos, consideraba a la teoría como un conocimiento especulativo, independiente de toda aplicación práctica.

La posterior evolución de las ideas y, en especial, la aparición del fenomenalismo en sus diferentes formas (el positivísmo en Francia a través de Comte y Guyau; el empirismo en Inglaterra a través de Stuart Mill y Spencer y el pragmatismo a través de Lange en Alemania y de William James y John Dewey en los Estados Unidos), subordina el espíritu filosófico a los criterios de las ciencias empíricas. En consecuencia, comienza la aplicación a las ciencias sociales de teorías puramente descriptivas, independientes de lo ético o de lo valorativo.

La teoría administrativa, oriunda de los Estados Unidos, está inserta en el contexto filosófico del pragmatismo. No obstante, no existe una diferenciación clara entre filosofía y teoría. Así Stover" señala que “filosofía puede ser: amor a la sabiduría, un cuerpo de principios, una serie de valores, una visión del mundo o simplemente un campo de estudio”, pero que para explicar las teorías de la administración “se la toma como un sistema de ideas con tres condiciones:

l) define lo que es verdadero, no es susceptible de comprobación empírica, pero describe la naturaleza de la realidad en términos abstractos;

2) determina qué cuestiones es importante responder y cuáles deben ser desechadas o excluidas; .

3) prescribe una escala de valores útiles para tomar decisiones sobre lo correcto y los erróneo”. ' ' . . . "

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Adviértase que aunque no aparece nítida la separación de lo valorativo, ésto es considerado en tanto sea útil para la perspectiva adoptada.

Dwight Waldo" define la teoría conforme a las pautas del pragmatismo. Para este autor, una teoría organizacional significa simplemente un esquema conceptual, cuyo objetivo (pero no necesariamente su logro) es permitirnos entender, predecir y controlar (si lo deseamos) los fenómenos organizacionales. Reconoce legítimo usar el término “teoría” con referencia a lo ético, a lo valorativo; pero no lo usa en ese sentido, excepto cuando consideraciones de valor están involucradas en teorías descriptivas o causales. -

Por otro lado, evita el estricto significado del término dado por las ciencias físicas (o, al menos, por sus intérpretes conforme al cual la teoría no sólo es una estricta estructura lógica con referencias empíricas, sino que puede ser refutada por un solo hallazgo empírico en contrario.

Como nos referiremos a teorías nacidas en este contexto filosófico, adoptamos esta concepción como modo de explicar con claridad las distintas teorías surgidas en nuestro campo de estudio, pues todas ellas constituyen esquemas conceptuales, descriptivos de la realidad administrativa.

Debe destacarse que no distinguimos entre teorías y modelos, según lo hacen las más recientes representaciones conceptuales de los fenómenos organizacionales, cuyo primer objetivo es la comprensión como un paso hacia la predicción y el control, pero los que, comparados a las teorías, son generalmente menos estrictos en estructura lógica y menos precisamente relacionados con sus referencias empíricas.

LA TEORIA CLASICA

Aunque sus orígenes provienen de las primeras décadas de este siglo, cuando Taylor publicó sus primeros ensayos" la aparición de la escuela de los “administradores científicos” está fuertemente asociada con la publicación de los famosos “Paperes on the Science of Administration” que contiene los conocidos ensayos de Luther Gulick, Lyndall Urwick, Henry Fayol, V. A. Graicunas, los Gilbreth, etc. Estos once trabajos constituyen los postulados clásicos de los elementos con: siderados como fundamentales en la ciencia de la administración y son todavía utilizados en Europa y Estados Unidos para estudiar la administración pública y privada, له ” . . . . . ."

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Su enfoque es mecanicista e incluye el detallado análisis de los aspectos formales y estructurales de la organización y sus procesos de trabajo. Toma a la eficiencia como objetivo y observa a la administración como un problema relacionado básicamente con la división de tareas y la especialización de funciones. Distingue (en el famoso ensayo de Gulick") cuatro bases organizacionales: propósito, proceso, clientela o material y lugar. Establece que el trabajo del ejecutivo está relacionado con el POSDCORB (planificación, organización, staffing, dirección, coordinación, comunicación y presupuesto).

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