Contratos Administrativos

DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Es un hecho indiscutible que el Estado en el desarrollo de su actividad obtiene de los particulares prestaciones voluntarias de bienes o de servicios personales. Es así como se le ve comprando inmuebles y equipo para sus oficinas y servicios; arrendando bienes que le son necesarios; encargando a particulares la construcción de obras públicas; obteniendo préstamos; conviviendo con empresas de transporte la conducción de correspondencia, bultos postales y mercancías; expidiendo giros telegráficos y postales; encajando y arrendando determinada clase de bienes propios, asociándose con particulares en empresas mercantiles, etc.

Como se ve, esas diversas operaciones corresponden, por lo regular, a tipos de contratos usuales en las relaciones entre particulares, y por ese motivo, ha surgido el problema de si el Estado puede contratar y el de si, pudiendo hacerlo, los contratos que celebre son de la misma naturaleza que los contratos civiles.

Es indudable que el Estado no está obligado a intervenir en todos los casos imponiendo su voluntad a los particulares. En algunas ocasiones puede obtener la colaboración voluntaria de éstos y lograr de ellos por medio de un arreglo consensual la prestación de bienes o servicios personales. Existen muchos casos en los cuales hay correspondencia entre el interés del Estado y de los particulares. Desde el momento en que tal correspondencia existe no se hace necesario el empleo del mando imperativo de parte del Poder público para salvar el eficaz cumplimiento de sus atribuciones. Solamente cuando la realización de éstas en una forma regular y continua depende de la obtención oportuna de esos bienes y servicios, y no existiere la colaboración adecuada de los particulares, el Estado tiene que proceder por la vía de mando, imponiendo unilateralmente su voluntad.

Sin embargo, subsiste todavía pendiente de aclarar por qué en unos casos celebra el Estado contratos civiles y en otros contratos administrativos.

La razón de ello también creemos que se encuentra dentro de las ideas que hemos recordado, según las cuales el derecho privado se aplicará al Estado cuando los actos que éste verifique no se vinculen estrecha y necesariamente con el cumplimiento de sus atribuciones y cuando, por lo mismo, la satisfacción de las necesidades colectivas no se perjudique porque en aquellos actos el Estado no haga uso de los medios que le autoriza se régimen especial.

Por el contrario, cuando el objeto o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones estatales de tal manera que la satisfacción de las necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecución de las obligaciones contractuales, entonces se entenderá en el dominio del contrato administrativo.

Ahora bien, a pesar de que el criterio expuesto es suficientemente comprensivo, es imposible fijar a priori y enumerativamente los contratos que el Estado celebre sujetos a un régimen de derecho civil y los que queden sujetos a un régimen exorbitante, pues su caracterización tendrá que depender de las circunstancias concretas que en cada situación especial concurran.

Se pueden a este respecto formular las proposiciones siguientes:

1.- Hay principios de justicia y de equidad que dominan todos los contratos, de cualquier naturaleza que sean, de derecho privado o de derecho público? Estos principios derivan de algunas ideas fundamentales: la palabra dada debe ser representada; el que comete una falta en la ejecución de sus obligaciones debe soportar las consecuencias; las cláusulas de un contrato deben ser interpretadas y ejecutadas razonablemente, según la intención de las partes, sin atenderse muy estrechamente al sentido literal de los términos empleados; las obligaciones de las partes no solo sólo las que están formalmente expresadas en el contrato, sino todas las que resulten de la naturaleza del contrato y de los usos admitidos para estos contratos.

Estos principios se aplican indiscutiblemente a los contratos administrativos propiamente dichos. Sin embargo, es precisó observar que las formulas por las cuales los códigos de derechos privado han traducido más o menos felizmente estos principios, no se aplican a los contratos administrativos. Estas formulas tienen fuerza obligatoria para las relaciones contractuales a que se refieren: las que resulten de los contratos de derecho privado. Las fórmulas no rigen a los contratos administrativos, lo que les es aplicable son las ideas que expresan esas fórmulas: se podrá sacar argumento de la idea, pero no del texto. En efecto, la idea general de justicia y de equidad puede, en las relaciones del contratante y de la administración, implicar consecuencias diferentes de las que el derecho privado ha formulado para las relaciones de particular a particular; hay un elemento esencial que el derecho privado no tiene en cuenta; las necesidades del funcionamiento regular y continuo del servicio público (las necesidades del cumplimiento eficaz de las atribuciones del Estado, diríamos nosotros.

2.- Hay técnicas en los códigos de derechos privado (Código Civil, Código de Comercio) para tal o cual contrato (venta, arrendamiento, fletamiento,etc). El derecho privado constituye tipos de contratos civiles o comerciales, de convenciones celebradas en ciertas materias entre particulares. Estas reglas se aplican indiscutiblemente a los contratos celebrados por la Administración, aun para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos. Pero no hay que aplicarlos por analogía a contratos administrativos que a primera vista se asemejan a ciertos contratos de derecho privado, pero que en realidad son contratos diferentes.

El Derecho Público interno tiene una fascinante atracción para la población de cualquier Estado. El Derecho Constitucional fundamento de todo acto jurídico del Estado, establece las garantías individuales o derechos público subjetivos del gobernado, la organización y distribución de los órganos que realizan las atribuciones estatales a través de las funciones constitucionales encomendadas a los mismos, la distribución de la competencia, así como la organización y funcionamiento de los mismos, señala las características del propio Estado.

La palabra contrato, proviene del latín contractus, que quiere decir de lo contraído, lo que después se entiende como acuerdo de voluntades.

Todo Estado tiene un conjunto de objetivos, de fines, determinado por la parte dominante de su población, aun cuando con mayor o menor afluencia de las demás; tales fines, básicamente variables, son diferentes entre uno y otro entre estatal, así como entre una y otra época del mismo Estado, lo que impide que algunos sean comunes a varios, y los

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