Evolución de la responsabilidad patrimonial del estado en Venezuela

¿Qué es la responsabilidad patrimonial del estado?

"Sistema indemnizatorio que se divide en dos regímenes coexistentes y complementarios como lo son, por una parte el régimen de responsabilidad por sacrificio particular o sin falta, en el cual el criterio específico decisivo para la responsabilidad es la imputación a la actividad administrativa de un daño anormal y especial, entrando dentro de este régimen especialmente las actividades lícitas o producto del funcionamiento normal de los servicios públicos o de cualquier actividad estatal o de interés general, donde el fundamento principal va a encontrarse en el principio de igualdad ante las cargas públicas, en ciertos casos apoyado por la doctrina del riesgo; por otra parte, el régimen de responsabilidad por funcionamiento anormal o por falta de servicio, en el cual el criterio específico o decisivo para determinar la responsabilidad es ese funcionamiento anormal de los servicios públicos o de cualquier actividad estatal o de interés general."

El fundamento general de todo el sistema es la integridad patrimonial. El criterio general de la responsabilidad es la lesión antijurídica. Es decir, el daño debe revestir carácter de antijuricidad, bien porque la conducta del funcionario sea contraria a derecho, o porque el particular que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarlo sin indemnización, de conformidad con el principio de la integridad patrimonial.

El criterio de la culpa -utilizado por el derecho civil para fundamentar la responsabilidad patrimonial: culpa in eligendo" y "culpa in vigilando"- resultó insuficiente para abarcar los casos de los "daños anónimos", que son aquellos donde no es posible individualizar al funcionario que causó el daño antijurídico, además de otra serie de casos en que resulta imposible subsumir la actividad dañosa a los supuestos o tipos de culpa existentes, debido al gran intervencionismo del Estado en la prestación de los servicios.

La responsabilidad patrimonial del Estado está establecida en el artículo 140 de la Constitución.

Artículo 140: "El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la administración pública".

¿Evolución de la responsabilidad patrimonial del estado en Venezuela?

En Venezuela, al igual que lo ocurrido con esta institución en Francia en donde la construcción de la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado es obra de la jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal de conflictos y de los propios Tribunales judiciales, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es producto del desarrollo o en ocasiones involución jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-administrativa.

1. Reconocimiento Constitucional

En el Derecho Venezolano uno de los principales problemas que enfrentó la construcción del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, separado del régimen de responsabilidad civil, fue la reticencia de la jurisprudencia –durante casi todo el tiempo de vigencia de la Constitución de 1961- en darle virtualidad a las normas constitucionales que permitían encauzar la responsabilidad del Estado bajo reglas de Derecho Público.

Así, el establecimiento en Venezuela del principio de responsabilidad del Estado data de 1811 con la consagración de normas atributivas de competencias jurisdiccionales al Poder Judicial de la Confederación para conocer de «las diferencias en que el Estado Federal tenga o sea parte» (art. 115).

Posteriormente, en la Constitución de 1830 se incluyó la declaración genérica según la cual el gobierno de Venezuela «es y será siempre republicano, popular, representativo, responsable y alternativo». El carácter responsable del gobierno venezolano fue repetido en las constituciones sucesivas e incluido en todas las que se dictaron en el curso del siglo xx. Sin embargo, es en la Constitución de 1901 antecedente inmediato del artículo 47 de la Constitución de 1961- cuando se consagra, ya no como norma atributiva de competencia del Máximo Tribunal, el primer precepto rector de la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, el parágrafo único del artículo 14 de la Constitución de 1901 establecía: « En ningún caso podrán pretender, tanto los nacionales como los extranjeros, que la Nación ni los Estados les indemnicen daños, perjuicios o expropiaciones que no se hayan ejecutado por autoridades legítimas, obrando en su carácter público». Esta regulación se mantuvo prácticamente idéntica en las Constituciones posteriores: 1904 (art. 15); 1909 (art. 21); 1914 (art. 17); 1922 (art. 17); 1925 (art. 39); 1928 (art. 39); 1929 (art. 39); 1931 (art. 39); 1936 (art. 39); 1945 (art. 40); 1947 (art. 24); 1953 (art. 31).

Es la Constitución de 1961, con una vigencia de casi 40 años, la que consagró normas fundamentales del Estado de Derecho que permitieron el desarrollo legislativo, doctrinario y jurisprudencial del tema de la responsabilidad del Estado.

Proclamaba esta Constitución, en sus primeras disposiciones, la responsabilidad del Estado al establecer que el “gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo” (énfasis añadido).

Asimismo, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la responsabilidad patrimonial del Estado en términos muy particulares, pues se reconocía la responsabilidad señalando que ella no podía en ningún caso ser pretendida si los daños no hubiesen sido causados por autoridades legítimas de la República o las demás entidades locales. Así el artículo 47 disponía: «En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública».

Esta norma se considera la base constitucional de un sistema autónomo de responsabilidad administrativa extracontractual. Así lo estableció el Tribunal Supremo al indicar que “...la responsabilidad del Estado provenía de la interpretación en contrario de la norma invocada (artículo 47) como consecuencia de la excepción de la República, los Estados y los Municipios de responder por daños causados por personas ajenos a éstos” (paréntesis nuestro).

En efecto, la Constitución de 1961 contenía una serie de artículos en los que se afirmaba la responsabilidad de los funcionarios por el ejercicio de la función pública, incluida la del Presidente y sus Ministros (Artículos 46, 121, 192 y 196).

Posteriormente, en el año 1999 se llevó a cabo en

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