Principios de administracion publica

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CHARLES-JEAN BONNIN

Compilación y estudio introductorio de Omar Guerrero

Resumen IV. NAPOLEÓN Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MODERNA

La Francia moderna fue creada por la centralización, pues contribuyó decisivamente a la igualación humana y la prosperidad social. La centralización fue el elemento común de antiguo régimen y la Revolución y lo serpa también la era napoleónica. Napoleón le dio forma definitiva y la hizo patente para siempre. Sus manos modelaron la formidable administración pública que la Revolución había postulado intrínsecamente y convirtieron el torbellino revolucionario en un mecanismo regular.

Después de 1795, el Directorio sólo conservaba un dominio precario de la situación, en buena parte porque desconocía el monto de los recursos nacionales, no contaba con la organización necesaria para actuar rápida y simultáneamente en el país ni con los instrumentos para hacer efectivas sus órdenes en todo el territorio. Esto propició en 1799 el golpe de Estado de Napoleón, así como su nombramiento como primer cónsul.

Entonces había tomado fuerza una actitud crítica contra las autoridades locales electivas, pues la experiencia mostraba que no eran confiables como gestoras de su propia administración y mucho menos para asistir al gobierno central en tiempos de crisis. Su destino no era otro que la extinción, pues siendo eficientes significaban un desafío para el gobierno, y siendo ineficientes ponían en riesgo la seguridad del Estado.

LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

El acceso de Napoleón al poder fue precedido por la conversión de los comisarios del Directorio en comisarios supervisores de los departamentos y de las autoridades locales, continuando de este modo el proceso de centralización. Pero con Napoleón se extinguieron los comisarios y en su lugar fueron nombrados los prefectos asistido por un subprefecto. Éste fue el origen de la recreación del funcionariado emblemático de la Francia de antaño, el intendente, resucitado como el prefecto de la administración pública moderna y cuyo ancestro inmediato fue el comisario de la Revolución.

 La centralización fue consolida definitivamente por Napoleón, que le dio una estructura de hierro personificada en los prefectos y los subprefectos.

A Napoleón le asistía un gran consejo que estaba integrado por los altos dignitarios del Estado, así como un consejo privado que no siendo permanente podía empero deliberar sobre una diversidad de materias, entre ellas la ratificación de tratados. Como en toda monarquía, tuvieron lugar las grandes dignidades, seis en total y eran el gran elector, el archicanciller del imperio, el archicanciller del Estado, el architesorero, el condestable y el gran almirante.

Bonnin no sólo describe la organización de la administración pública durante el imperio, sino que traza una teoría general de su organización, sus funciones y sus agentes durante ese periodo de la historia de Francia. En efecto, el gobierno o puede estar en relación con los administrados si no cuenta con esos intermediarios que son los administradores. Destaca el lugar del funcionario público como una parte esencial de la institución orgánica de Estado, es decir, como un elemento de la vida administrativa que le da movimiento al gobierno.

Todos los funcionarios, eran nombrados y removidos por el emperador en su calidad de agentes directos de ejecución de las leyes y gestión de los asuntos públicos. Bonnin se inclinó por la amovilidad de los funcionarios y advirtió contra el peligro de que los cargos se otorgaran de manera vitalicia.

El código administrativo fue concebido por su autor como una ley orgánica que definía la composición, las atribuciones y las relaciones entre las dependencias y agentes de la administración pública francesa. Bonnin, en forma magistral entendió el código como el instrumento que estatuía para los ciudadanos en lo referente a sus asuntos comunes, es decir, la propiedad común y la riqueza pública, así como sus acciones como actos interesantes al orden público.

EL ORIGEN DELOS PREFECTOS

La Constitución redactada en 1799 por instrucciones de Napoleón, y preparada por dos comisiones legislativas dirigidas por Sieyés, Daunou y Napoleón mismo. El primer cónsul tenía el poder supremo y estaba secundado por los otros dos cónsules: Lebrun y Cambacéres. El tercer escalón estaba ocupado por los ministros y estaban subordinados y eran responsables sólo ante el primer cónsul.  Napoleón instituyó la autonomía jurídica de la administración pública, por medio de la cual se hizo posible el funcionamiento del sistema de separación de poderes con la creación del Consejo de Estado.

Con respecto a la administración local, el cambio significó que los futuros funcionarios territoriales, una vez nombrados, tenían que tratar con dos ministros al mismo tiempo. Como en otras muchas de sus reformas, miró hacia el pasado en busca de un modelo asequible y encontró al intendente.

Tal fue el motivo por el cual  se adoptó la figura del prefecto como modelo del nuevo funcionario. Napoleón necesitaba una organización doblemente capaz de implementar los lineamientos de la autoridad en los asuntos locales y que estuviera sometida completamente a su arbitrio, un funcionario nombrado por él mismo y sujeto en todo tiempo a su libre revocación, para que residiendo en el departamento que se le confiaba, lo hiciera en nombre de Bonaparte. Sería un agente de la administración pública cuyo deber era ejecutar la voluntad del primer cónsul, pero dotado con la capacidad de hacer uso de poder discrecional cuando, a falta de instrucciones, debiera actuar por sí mismo.

El resultado de estas cavilaciones fue la ley del 17 de febrero de 1800, “relativa a la división del territorio de la República y de su Administración” cuya finalidad fue establecer las nuevas base del régimen local.

La mencionada constitución conservó los 98 departamentos, pero paralelamente fue creado el distrito comunal como subdivisión del departamento con fines de administración. Resultaba una convivencia de tres esferas de administración local y dirigidas por un solo hombre los municipios (alcalde), los distritos (subprefecto) y los departamentos (prefecto).

Organización y funciones de la prefectura

   El prefecto estaba asistido por el secretario general de la Prefectura encargado de supervisar un trabajo administrativo dividido por negociados internos, de modo que su número variaba según el departamento del caso. El secretario general sustituía al prefecto cuando se ausentaba, pero en causa de muerte, el más antiguo consejero de la Prefectura asumía temporalmente el cargo.

Los cargos prefectorales fueron abiertos a todos los franceses independientemente de sus matices de opinión, pero siempre que fueran personas instruidas, capaces e íntegras. Para prevenir la corrupción de los nuevos funcionarios, Napoleón conservó su idea original de que el honor de servir al gobierno debía ser su premio, pero añadió un sueldo decoroso que permitiera a los prefectos vivir con el mismo nivel que los más ricos habitantes del departamento.

...