SILENCIO ADMINISTRATIVO

El silencio administrativo opera como un mecanismo que permite, en caso de inactividad por falta de resolución en procedimientos administrativos, imputar a la administración de que se trata un acto administrativo presunto, que tendrá la condición de verdadero acto, en caso de que las reglas del silencio lo configuren como estimatorio y que, por el contrario, será mera ficción jurídica, si se configura como desestimatorio.

En sentido estricto esta técnica sólo resulta aplicable en caso de procedimientos iniciados a instancia del interesado o por su solicitud, en los que la administración pública tiene que responder a la petición del particular. No así, en procedimientos incoados de oficio, en los que la falta de resolución produce el efecto de la caducidad o perención del procedimiento, con la consiguiente imposibilidad de producción de acto administrativo. En todo caso, si se trata de procedimientos sancionadores o eventualmente generadores de efectos no favorables, es jurídicamente imposible la producción en ellos de actos presuntos.

No están sujetos al régimen de silencio los procedimientos de mediación, arbitraje y conciliación, así como aquéllos terminados por pacto o convenio. Esta técnica es correlativa, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, al deber de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, que pesa sobre la administración pública y ha sido expuesto con anterioridad; deber que existe en todo procedimiento, cualquiera que se su forma de iniciación.

Actos presuntos

La técnica del silencio administrativo permite diferenciar entre actos presuntos, expresos y tácitos. El acto presunto es aquél que se imputa a la administración pública que debió resolver en plazo y no lo hizo. Realmente no existe declaración de voluntad administrativa, sino que se efectúa una imputación de la misma para garantizar la debida protección al interesado.

• En caso de silencio positivo (estimatorio), surge un acto administrativo cierto y existente, que no puede ser desconocido por la administración pública, de forma que, no puede resolver, posteriormente a la producción del efecto del silencio, en sentido contrario (desestimatorio). Para dejar sin efecto el acto es preciso acudir a los mecanismos ordinarios de revisión de oficio.

• En caso de silencio negativo, el acto no alcanza existencia real, sino que es producto de una ficción cuyo fin es permitir acceder al interesado, que ha visto desestimado presuntamente su solicitud, a los recursos administrativos y/o judiciales pertinentes, satisfaciendo el presupuesto procedimental o procesal de la previa existencia de acto. Por ello, la administración que no ha resuelto puede, posteriormente, resolver en sentido contrario al efecto del silencio, sin necesidad de emplear procedimientos específicos de revisión o, en este caso, de revocación.

• No es posible la revocación del acto presunto estimatorio mediante un acto expreso extemporáneo contrario, salvo previa revisión de oficio.

Con carácter general se establece que, en todos los casos, los interesados pueden entender estimadas sus solicitudes por silencio administrativo (silencio positivo), salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario.

No obstante, quedan exceptuados de esta previsión:

• Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición.

• Aquéllos cuya estimación tenga como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.

• Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (no se incluyen en esta fórmula los de revisión de oficio), en los que el silencio tiene efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se ha de entender estimado si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dicta resolución expresa sobre el mismo.

Por otro lado, también se excepciona la regla precedente en determinados ámbitos sectoriales.

En materia urbanística el silencio sólo es positivo cuando el acto o el plan de que se trate es conforme a la legalidad urbanística.

En procedimientos de otorgamiento de subvenciones, hay que distinguir:

• Si su concesión es en régimen de concurrencia competitiva, para procedimientos incoados a partir del 1 de enero de 2001, se considera que tales procedimientos se han incoado de oficio. Para los incoados antes de esa fecha rige el silencio negativo.

• Respecto de los expedientes de concesión directa de subvenciones, se aplica el silencio positivo, con ciertas excepciones, como es el caso de las que se financien con fondos procedentes de la UE.

Es criterio general que la conformidad o disconformidad a Derecho del acto presunto producido por silencio administrativo, no implica un sentido determinado del silencio. Es decir, si la aplicación de las reglas formales que determinan el sentido del silencio conduce a un acto presunto ilegal, no por ello el silencio varía de sentido. En caso de que se produzca un acto presunto ilegal, la administración pública o, en su caso, el particular, debe emplear los mecanismos impugnatorios oportunos contra el acto, que será anulado o nulo. Especialmente, se prevé que son nulos los actos presuntos contrarios

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