La Omision Legislativa

LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU INCONSTITUCIONALIDAD EN MÉXICO

Carlos BÁEZ SILVA *

SUMARIO: I. Introducción. II. La supremacía constitucional. III. La Constitución como norma jurídica. IV. La omisión legislativa y su inconstitucionalidad. V. La inconstitucionalidad por omisión en el constitucionalismo mexicano. VI. Conclusión. VII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

El tema de la inconstitucionalidad de las omisiones legislativas no es novedoso en México. Si bien es cierto que los estudios nacionales han sido más bien escasos, autores extranjeros han abordado la cuestión en revistas mexicanas. Esto a pesar de que en no pocas ocasiones es posible escuchar el argumento de que la Constitución mexicana, algún artículo de ella, no es del todo aplicable puesto que hace falta que se cree la legislación secundaria que lo desarrolle y lo torne, por tanto, aplicable, vigente en forma plena. En no pocas ocasiones, igualmente, algunas voces se han levantado para sostener que la vigencia de una Constitución no puede depender de la voluntad de un órgano constituido, y que por lo tanto la normativa constitucional debe aplicarse directamente. Así, en México, la inactividad legislativa no es un asunto baladí.

En el presente trabajo se pretende mostrar de modo panorámico la problemática que plantea la inactividad legislativa del Poder Legislativo. Se parte de la referencia al concepto de Estado de derecho para identificar la naturaleza y características de la Constitución y el constitucionalismo moderno. Se pasa revista al análisis conceptual que se ha elaborado en torno a la figura de la inconstitucionalidad por omisión, tratando de responder a las preguntas básicas que se plantean desde un inicio: ¿qué es la inconstitucionalidad por omisión legislativa? ¿En qué momento es pertinente hablar de una infracción a la Constitución debida a la inactividad legislativa del órgano legislativo del Estado? La(s) respuesta(s) a estas preguntas eminentemente teóricas corresponden al posterior análisis de la institución en el derecho positivo mexicano.

Es importante señalar que el tema que se aborda, inscrito en el área del derecho constitucional, no puede alejarse demasiado de la situación política concreta y cotidiana. En México, la experiencia ha enseñado que los estudios constitucionales que dejan de lado la dinámica política y se centran en la estructura o diseño institucional (la estática) son presa fácil de la obsolescencia, en el mejor de los casos, o de la inutilidad, en el peor. Por tanto he intentado no descuidar el aspecto político de este espinoso tema. Sin embargo, la óptica con la que es abordado es eminentemente jurídica.

Considero que la omisión legislativa es una asignatura pendiente del debate sobre la nueva constitucionalidad en este país. Como trataré de demostrar, el marco jurídico vigente a nivel federal no facilita la resolución de conflictos derivados de la inactividad legislativa del legislador. A nivel local se comienzan a realizar experimentos interesantes, como en el caso de Veracruz, donde recientemente ha sido introducida toda una gama de mecanismos protectores de la Constitución local, entre ellos la figura de la inconstitucionalidad por omisión, misma que analizo en su momento. Este pretende ser no más que un breve acercamiento al tema, atendiendo al derecho procesal constitucional comparado, cuyo objetivo es fomentar el inicio del debate sobre el tema dentro de las discusiones en torno a una nueva Constitución (o constitucionalidad) federal mexicana.

II. LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL

Se dice que algo es supremo cuando es superior jerárquicamente, cuando sobre aquéllo no existe "algo" más, cuando es lo más alto, lo más valioso. Es en este sentido en el que se entiende la supremacía de las Constituciones: son lo más alto, lo más valioso, pues sobre ellas no existe nada más, son formalmente superiores. Una Constitución, por definición, es un conjunto de normas que establecen unsistema de normas, por ello la Constitución es superior a las normas de ella derivadas.

Según Hermann Heller,1 el concepto de orden social acepta un doble significado: a) Como una forma determinada de obrar de los hombres, como probabilidad empírica de que se presente cierta conducta; b) Como un sistema de normas. Ambos significados pueden confluir en uno solo, pues la probabilidad empírica de que una conducta humana se presente aumenta o disminuye en razón de los incentivos o desincentivos que se generen para ello. Y no cabe duda que el mayor desincentivo que un individuo puede encontrar para realizar determinadas conductas es la certeza de resentir un mal, ya sea en su persona o en sus propiedades. La mejor técnica que se encontrado para establecer, de manera racional, castigos o penas ha sido su tipificación como delitos o faltas en normas jurídicas. Es así como el derecho opera para modelar conductas, al motivar unas o desmotivar otras, mediante la amenaza del castigo. Sin embargo, es necesario señalar que lo importante no es el castigo en sí, su magnitud o crueldad, sino la certeza de su aplicación.

Como gran tercero ajeno a los conflictos entre los individuos, se ha instituido a un creador de reglas y aplicador de castigos. Pero ni aún así los seres humanos hemos estado exentos del miedo que priva de la libertad, pues esa institución creada para proteger a los hombres termina por convertirse en una amenaza para los mismos. Por ello es necesario limitar y controlar a ese ente.

El Estado moderno nace como Estado absolutista; es hasta la propagación y triunfo de las ideas del liberalismo que se habla de un Esta-do de derecho;2 sin embargo, es necesario entender que no todo Estado, aún hoy, es Estado de derecho,3 ya que tal denominación no puede ser aplicada de manera simple a una organización política que se constituya, únicamente, en creadora y guardiana de un ordenamiento jurídico. Para que la expresión Estado de derecho sea correctamente aplicada, debe tratarse de una organización política (con las características jurídicas e históricas del Estado moderno) que cree, garantice y, al mismo tiempo, sea fiel observante de ese ordenamiento jurídico que crea y garantiza.4 Para hablar de Estado de derecho es necesario referirse al Estado acotado, limitado en su poder por el derecho positivo.5 Sólo cuando el poder del Estado se limita por el derecho positivo, se está en presencia del Estado de derecho.

El primer límite que el derecho positivo impone al poder del Estado es, precisamente, la obligatoriedad del mismo, aún para el Estado, uno de cuyos órganos lo crea. El Estado se limita en su poder al tener que ejercerlo conforme a la ley, la cual, si bien es dada por el Legislativo, uno de los poderes que integran al Estado, es entendida como la expresión de la voluntad popular, mediante

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