La Coparticipación Federal

La Coparticipación Federal es el sistema de rango constitucional en la República Argentina que tiene por objeto coordinar la distribución del producido de los tributos impuestos por el Estado Federal, en virtud de una delegación efectuada por las Provincias a la Nación, quien debe recaudar las contribuciones, retener su porción y redistribuir el resto entre aquéllas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -incorporada al sistema con la reforma constitucional de 1994.

Desde la Constitución Nacional de 1853, la Argentina adopta el sistema Federal de Gobierno, lo que implica la existencia de tres niveles de autoridad: Nacional, Provincial y Municipal. La Constitución faculta simultáneamente a la Nación y a las provincias a recaudar impuestos indirectos. En la práctica esto acarrea una doble imposición, ya que tanto la Nación como las provincias pueden gravar la misma actividad.

La grave crisis económica mundial de 1929 produjo una retracción general de los flujos comerciales internacionales. En Argentina, cuyo régimen tributario estaba centrado en los impuestos al comercio exterior, el erario público nacional empezó a quedarse sin recursos. En esa situación, se unificaron todos los impuestos internos y se estableció un sistema de distribución., En 1935 se implementó el primer sistema de Coparticipación de impuestos. En ese momento, la distribución primaria establecía que la Nación se quedaba con 82% de los recursos y las provincias con el 17,5%. La distribución secundaria, que definía el reparto entre las provincias se realizaba de acuerdo a la población, un 30% de acuerdo al gasto, un 30% de acuerdo a los recursos totales de la provincia (antes de la implementación del sistema), y un 10% por partes iguales entre todas las provincias.

A partir de entonces, la parte que les correspondía a las provincias en la distribución primaria fue aumentando progresivamente. En 1946 pasó a corresponderles un 21%, y ya en 1951 el 48,8% de lo recaudado se destinaba a Nación, mientras que el 51,2% restante quedaba en manos de las provincias. En 1954, la Nación contaba con el 68,8%, porcentaje que se vio reducido por la nueva ley de coparticipación, al 54% en 1958. En 1963, luego de otra reforma, se fijó el 58% para Nación y el 36% para provincias, quedando el 6% restante para Capital Federal. El porcentaje otorgado a los gobiernos provinciales siguió incrementándose hasta 1966, año en que llegó al 46%.

Como consecuencia de los distintos recortes efectuados por la dictadura de Juan Carlos Onganía, la cifra descendió hasta 39,2% en 1968. En 1970, debido a la difícil situación financiera el gobierno Nacional implementó una ayuda extra para los estados provinciales. Surgieron así los Aportes del Tesoro Nacional (ATN), que consisten en una bolsa que gestiona el Ministerio del Interior para destinar recursos discrecionalmente ante situaciones imprevistas.

En 1973 se planteó la necesidad de ofrecer un tratamiento diferencial para cada provincia, especialmente para aquellas con menos recursos. La Ley Nº 20.221 definía en la distribución primaria un 50% para la Nación y un 50% para las provincias; la distribución secundaria se establecía de acuerdo a tres criterios: un 65% de acuerdo a la población, un 25% de acuerdo a la brecha en el desarrollo de las provincias, y un 10% de acuerdo a la dispersión poblacional. El segundo criterio tendía a compensar a las provincias más atrasadas, cuya medida se calculaba de acuerdo a un índice que incorporaba la calidad de la vivienda, la educación y la cantidad de automóviles por habitante. El tercer criterio garantizaba mayores transferencias cuanto mayor fuese la dispersión poblacional, fundamentándose en el mayor costo de los servicios prestados por la administración provincial.

La Ley Nº 23.548, de 1988, que define el sistema de coparticipación que rige en la actualidad, estableció una distribución primaria del 42,34% para la Nación y del 54,36% para las provincias, apartando un 2% para la recuperación del nivel relativo de desarrollo de las provincias más atrasadas, y 1% al fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN). La distribución secundaria se realiza a partir de entonces de acuerdo a tasas fijas por provincias, sin que haya mediado un criterio más que las demandas contrapuestas de las gobernaciones provinciales.

Bajo la presidencia de Carlos Menem, hubo pactos que tuvieron cierta influencia en la asignación de recursos. En 1992 se establecieron fondos pre-coparticipables, que permiten a la Nación quedarse con un 15% de la masa de recursos antes de la distribución primaria, para asignarlos discrecionalmente. Paralelamente, a las provincias se les garantizó un piso mínimo de recursos de la coparticipación, independiente de la recaudación. En 1993, el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento elevó el piso mínimo y dispuso que el excedente de recursos tuviese una proporción destinada a la cancelación de deudas y el financiamiento de la reforma del Estado.

La Constitución reformada en 1994 exigió que el Congreso de la Nación Argentina dicte en un período no mayor a un año una nueva ley de Coparticipación Federal de Impuestos, sin que se hayan logrado los consensos necesarios para formular un acuerdo.

Para llegar a concluir cuales serían las bases conceptuales para un nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos y del nuevo organismo fiscal de contralor previsto en el Art. 75 de la Constitución Nacional es necesario revisar y analizar los antecedentes del Régimen de Coparticipación actual

.Hasta el año 1890, la Nación recaudaba los impuestos aduaneros, mientras que las provincias recaudaban los impuestos internos, de acuerdo con lo establecido por la Constitución. En 1891 aparecen los primeros impuestos internos nacionales, y con ello los primeros conflictos sobre los poderes impositivos de la Nación y las provincias. Desde este momento existe una concurrencia de fuentes en los impuestos a la producción y a los consumos recaudados por los diferentes poderes.

En 1935 se sanciona la primera ley de Coparticipación Federal en forma conjunta con el impuesto a las ventas y la prorrogación del entonces llamado impuesto a los réditos. La ley 12.139 instaura el Régimen de Unificación de Impuestos Internos. Nace así la idea de la coparticipación de determinados impuestos, tanto directos como indirectos.

Ese régimen, sancionado en 1947 por la ley 12.956 y modificado por la ley 14.788 de 1958, consiste en que la aplicación y recaudación de tales impuestos corresponde a la Nación, distribuyéndose su producto entre ella y las provincias, con porcentajes que fueron variando en el tiempo. Posteriormente, en 1973 se sanciona la ley 20.221, ley-Convenio de Coparticipación de Impuestos Nacionales, a los réditos, las ganancias eventuales,

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