Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo

1.1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

ZANOBINI : «el Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos».

Las normas administrativas tienen como sujeto o destinatario a una Adminis-tración Pública de forma tal que no se entienden o no son tales sin esa presencia, lo que no supone que las administraciones públicas no puedan utilizar o formar parte de relaciones juridicas reguladas por normas no administrativas, puesto que una cosa es utilizar una determinada normativa y otra, muy distinta, que la normativa se halle destinada o presuponga, en todo caso, su aplicación a un determinado sujeto.

Las normas del Derecho privado que regulan la propiedad o las obligaciones y contratos afectan a todos los sujetos jurídicos en general, sean personas físicas o jurídicas o administraciones públicas.

El Derecho administrativo es el Derecho de las Administraciones Públicas, por-que las normas de unos y otros presuponen que en la clase de relaciones que regulan intervendrán necesariamente esas categorías de sujetos. En este sentido, el Derecho administrativo es un Derecho estatutario.

La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto Destinatario una Administración Pública admite diversas variedades : En unos casos, la norma tiene destinatario único y preferente a la Administración Pública, como las que regulan la organización administrativa, cuya efectividad y aplicación no reclama la presencia de otro sujeto.

Otro tipo de normas administrativas están destinadas a ser cumplidas por la Administración, pero su aplicación y efectividad no se concibe sin la simultánea presencia de los administrados o ciudadanos : Normas que regulan los contratos administrativos o la expropiación forzosa, los impuestos o los servicios públicos. Estas normas presuponen siempre una Administración Pública de por medio, pero también un particular: contratante, expropiado, contribuyente o usuario del servicio.

Por último, hay un tercer tipo de normas cuyos destinatarios más directos son los particulares o administrados, pero que presuponen la presencia de la Administración como garante de su efectividad : Son todas aquellas normas de intervención en las relaciones entre particulares que la Administración no ha de cumplir, pero a la cual se responsabiliza de que las cumplan los particulares destinatarios, atribuyéndole una potestad sancionadora o arbrital para conseguir su efectividad, es decir, asignándole, en cierto modo, el papel del juez penal o civil. A este grupo pertenecen, entre otras, las normas de regulación de precios, cuyos destinatarios inmediatos son los particu-lares, compradores o vendedores, y que en tal sentido son normas de Derecho privado, pero que afectan también a la Administración, no como sujeto, sino como vigilante y poder sancionador en caso de incumplimiento.

1.2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PUBLICO, DERECHO GARANTI-

ZADOR

En cuanto la norma administrativa está en todo caso destinada a una Adminis-tración Pública como sujeto u órgano garantizador debe ser considerada, obviamente, como Derecho público (según la clásica definición de ULPIANO, recogida en las Instituciones de Justiniano : Ius publicum est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinet). La dualidad Derecho público-Derecho privado sigue teniendo una indudable virtualidad para la caracterización del Derecho administrativo, siempre y cuando no se entienda el Derecho público como conjunto de normas aplicables sólo al Estado o a las administraciones públicas, y el Derecho privado como únicamente aplicable a los particulares.

El Derecho administrativo es el Derecho público común y general, el verdadero Derecho público de cuya concepción tradicional hay que excluir aquellas ramas del Derecho que están por encima del Derecho público y del privado, como ocurre con el Derecho «legislativo» : Aquella parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas y principios.

Por su diferente funcionalidad deben considerarse también por encima de la clasificación Derecho público-Derecho privado, las normas cuya finalidad es simple-mente garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como del privado y que integran el Derecho penal y procesal. A diferencia de las normas de Derecho adminis-trativo, las leyes procesales y penales, a las que cuadra perfectamente el calificativo de Derecho garantizador no están destinadas al Estado como sujeto de Derecho, sino como garante del mismo, y en garantía de todo el Derecho, tanto del público como del privado; Derecho garantizador de cuya naturaleza participan en cierto modo las normas antes referidas que regulan las funciones cuasi-judiciales, represivas y arbitra-les, o de ejecutoriedad forzosa de la Administración.

1.3. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA Y SU RELATIVA EXTEN-

SION A LA TOTALIDAD DE LOS PODERES DEL ESTADO.

Cuestión fundamental que plantea la definición del Derecho administrativo propuesta (conjunto de normas y principios destinados a regir la organización y el comportamiento de las administraciones públicas) es precisamente, la del concepto de administraciones públicas o de Administración Pública, como resumidamente se llama al conjunto de todas ellas.

De la noción se excluyen aquellas organizaciones estatales o poderes públicos cuya función específica es crear el Derecho (Cortes Generales, Parlamentos Autóno-micos) o garantizarlo (jueces y Tribunales). Con lo que resta del Estado se construye el concepto de Administración Pública, en la que se integra, en primer lugar, la Admi-nistración del Estado, compuesta, bajo la dependencia del Gobierno, por los diversos Ministerios, Secretarías de Estado, Subsecretarías, Direcciones Generales, Subdirec-ciones, Servicios, Secciones, Negociados y su organización periférico (Delegaciones del Gobierno, Gobiernos Civiles, Direcciones Provinciales); en segundo lugar, constitu-yen también Administración Pública las demás administraciones de base territorial : Los más de ocho mil Municipios, las Provincias y las Comunidades Autónomas, así como los diversos organismos especializados (Organismos autónomos) que dependen de todas ellas. La doctrina no es unánime, sin embargo, a la hora de incluir en la Administración Pública a la denorninada Administración Corporativa, de la que forman

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