Iniciativa De Leyes

INICIATIVA Y FORMACIÓN DE LAS LEYES

I. INTRODUCCIÓN

Este artículo se refiere a un punto muy concreto de la historia constitucional mexicana: la iniciativa y formación de las leyes.

El siguiente apartado tiene por objeto ubicar, conforme con la doctrina constitucional, el tema de la iniciativa y formación de las leyes dentro del contexto más amplio de la disciplina conocida como derecho parlamentario, la cual, a su vez, es una rama del derecho constitucional general.

También se explica la razón por la que se utiliza el nombre de derecho parlamentario, y no de derecho legislativo, que hasta hace muy poco tiempo era la denominación más generalizada entre los autores mexicanos.

El tercer apartado contiene una historia esquemática del derecho parlamentario mexicano, a lo largo del siglo XIX; mientras que en el cuarto analizo particularmente el tratamiento que los diferentes instrumentos constitucionales del país hicieron de la iniciativa y formación de las leyes, durante ese periodo; para terminar con un quinto apartado que es una reflexión final que contiene la conclusión o conclusiones a las que me llevaron el desarrollo de los apartados anteriores.

II. DOCTRINA

Silvano Tosi, en su libro Derecho parlamentario, considera que esta disciplina es una rama del derecho constitucional general:

Para definir el objeto de la disciplina -comenta el autor italiano- se podría calificar al derecho parlamentario, en sentido restringido, como el estudio del conjunto de las relaciones político-jurídicas que se desarrollan al interior de las asambleas y, más precisamente, como aquella parte del derecho constitucional que se refiere a la organización interna y el funcionamiento del Parlamento.

La obra de Tosi que venimos citando se divide en cinco capítulos:

Capítulo I. El régimen parlamentario.

Capítulo II. Fuentes constitucionales de derecho parlamentario.

Capítulo III. Organización y funcionamiento de las cámaras.

Capítulo IV. La función legislativa. La iniciativa de las leyes.

Capítulo V. La función de control y de dirección política.

Es el capítulo IV el que se refiere al tema de este trabajo, esto es, la iniciativa y formación de las leyes y, es precisamente el contenido de este capítulo al que me referiré a continuación.

Para empezar, Tosi comenta que hay autores que censuran la inclusión del tema de la iniciativa de las leyes dentro de la disciplina del derecho parlamentario, propiamente dicha, porque la iniciativa de una ley no corresponde en forma exclusiva al Parlamento, ya que en este proceso pueden participar otros sujetos ajenos a ese órgano colegiado. Tosi no comparte esta opinión y explica que, aunque la Constitución italiana, por ejemplo, otorgue la facultad de iniciar las leyes al gobierno, a los miembros del Parlamento, al cuerpo electoral y a otros organismos, como son: los consejos regionales, el Consejo Nacional de la Economía y del Trabajo y los municipios, la iniciativa legislativa es parte de un único procedimiento, y debe considerarse como la fase inicial del procedimiento legislativo, que es uno de los procedimientos más importantes, que al Parlamento le corresponde desarrollar.

También considera que el hecho de que sean varios los sujetos que pueden iniciar una ley, y que esta atribución no sea exclusiva de los miembros del Parlamento, es una consecuencia del ordenamiento constitucional italiano que adoptó un sistema pluralista, por lo que a su régimen parlamentario corresponde y coincide con otro colega suyo, al hablar de un "sistema de titularidad difusa, abierta e integrativa". El procedimiento legislativo se inicia con la presentación del proyecto de ley al Parlamento, ante cualquiera de sus cámaras, que puede enviar el proyecto a una comisión, para su estudio, para después continuar con el examen particular o general del proyecto por la asamblea y la votación final.

Es forzoso que el proyecto de ley esté redactado en artículos, y debe ser acompañado de una relación que explique las finalidades y las normas.

El autor mexicano, José Ma. Serna de la Garza, en su libro Derecho parlamentario, contempla siete secciones:

I. Concepto de derecho parlamentario.

II. Fuentes formales del derecho parlamentario.

III. Estructura y organización del Congreso de la Unión.

IV. Principales procedimientos del Congreso.

V. Estatuto jurídico de los miembros del Congreso.

VI. Algunos aspectos normativos de la dinámica interna de los trabajos del Congreso de la Unión.

VII. Comentarios finales.

Además, el autor incluyó al final una bibliografía sobre la materia.

El tema de este trabajo es evidente que se inscribe en la sección número cuatro, en la que el autor, entre los principales procedimientos del Congreso, trata con mayor extensión al procedimiento legislativo. Más adelante expongo la manera en que Serna divide el estudio de este procedimiento, para después analizar cada una de esas divisiones.

En esta sección, número cuatro, además del procedimiento legislativo, Serna incluyó también a los procedimientos de control parlamentario y a los procedimientos jurisdiccionales, y vale aquí decir que, ambos quedan fuera del tema de este trabajo, razón por la que sólo los menciono, pero no los analizo.

Mi trabajo se enfoca específicamente al tema del procedimiento legislativo, pero antes de abordarlo me pareció conveniente comentar la definición de derecho parlamentario del autor, así como su explicación del nombre de la materia, aspectos que analiza en la primera sección de su libro.

Para Serna, el concepto de derecho parlamentario es similar al expresado por el autor italiano Tosi, y, así, nos dice:

El derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las actividades internas de las asambleas legislativas (Parlamentos o congresos) de los estados, en lo referente a su organización, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios de sus miembros y relaciones entre los grupos políticos que las integran.

Continúa explicando que esta es una definición de carácter restringido, ya que puede haber definiciones más amplias que incluyan consideraciones axiológicas y teleológicas que aparecen en un Estado de derecho.

En cuanto al nombre de la materia, afirma que existe otro, que es el de derecho legislativo, pero que no refleja la realidad del papel actual del Congreso de la Unión en México, que no sólo se refiere a la elaboración de las leyes, sino que también tiene a su cargo el control y fiscalización del gobierno, así como las tareas de representación política y algunas funciones que tienen carácter jurisdiccional.

Por lo anterior, Serna opta por el nombre de derecho

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