LA DESCENTRALIZACION, LA DESCONCENTRACION Y LA DELEGACION

A MANERA DE INTRODUCCION

El presente trabajo tiene como única finalidad dar claridad sobre las figuras de la descentralización, desconcentración y la delegación en Colombia, las cuales juegan un papel importante en la organización y funcionamiento de la administración pública Colombiana.

Por lo anterior, y en desarrollo de los temas objeto de estudio, se presentarán reflexiones sobre cada uno de estos postulados y se analizará su contenido.

Conceptos tales como, República Unitaria, Descentralización y Autonomía territorial serán vistos desde el ámbito de su coherencia y articulación.

LA DESCENTRALIZACION, LA DESCONCENTRACION Y LA DELEGACION

Es tal el grado de confusión reinante en la mayoría de los servidores públicos nacionales y territoriales sobre la naturaleza, características, oportunidades y consecuencias de la aplicación de estos principios de la administración pública, tal vez, originado en algunos casos por la descontextualización de la norma por las expresiones o términos empleados en otros Estados (Francia) aplicados en Colombia, sin pensar en el lugar de origen y en el lugar de destino; así mismo, sin tener en cuenta que los elementos geográficos, históricos, culturales, políticos y administrativos son diferentes en los dos países, y, por ello base de muchas imprecisiones y errores en la aplicación de la norma o en la lectura de ellas.

Ahora bien, el desconcierto entre estas figuras autónomas del derecho administrativo, tiene consecuencias prácticas trascendentales: en palabras del Dr. Pedro Alfonso Hernández “la precisión es importante para la protección y garantía de los derechos fundamentales, el agotamiento de la vía gubernativa, la determinación de la responsabilidad de los servidores públicos, la búsqueda de la eficiencia de la administración, la coherencia de las decisiones judiciales y la claridad en el alcance, interpretación y aplicación de las normas, incluso de la propia Constitución Política”[1]

Para avanzar en el análisis propuesto, se hace necesario conocer el tipo de Estado Colombiano, a fin de ubicar, dentro de la Constitución Política, las formas administrativas de la descentralización, la desconcentración y la delegación:

Según el artículo 1° de la Constitución Política

Colombia es un Estado Social de derecho organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (…).

De esta manera, la República no es más que, la forma o sistema de Gobierno que posee el Estado Colombiano, es el Poder Público; poder que reside en el pueblo y se encuentra personificado por el Presidente como jefe supremo.

Unitaria?: Es una de las formas de Estado, y el Estado unitario es aquel en el cual no se da una asociación de colectividades estatales en virtud de lo dispuesto por normas de naturaleza constitucional o convencional. Se estará frente a un estado unitario “si las funciones y competencias del Estado de Derecho, en el orden nacional, le pertenecen inicialmente a él por provenir de formas absolutistas o centralizadas de poder” .

En conclusión Colombia está organizada políticamente como una “República” (Forma de Gobierno) y simultáneamente su forma de Estado de “Unitaria”.

Descentralizada?: Colombia descansa sobre una base geográfica y se manifiesta y fundamenta a través de las entidades territoriales, estas entidades, se presentan exclusivamente en la rama ejecutiva del poder público, Colombia es un Estado que permite su organización por niveles y su naturaleza es meramente política; a lo cual se le ha denominado descentralización territorial, que no es más que el conjunto de relaciones políticas, jurídicas, administrativas y económicas existentes entre las autoridades centralizadas nacionales y las entidades territoriales. Cosa muy diferente al concepto de descentralización utilizado en el artículo 209 de la Constitución (descentralización por servicios), el cual analizaremos más adelante.

Autonomía de sus entidades territoriales?: El artículo se refiere, a la libertad de acción, a la capacidad de decisión, no condicionada, que el Estado reconoce y garantiza a las entidades descentralizadas por parte de las autoridades centralizadas.

Ahora bien, la autonomía no es un patrimonio exclusivo de las entidades territoriales, la Constitución Política reconoce alguna modalidad de autonomía a distintos organismos, los cuales se pueden apreciar en los artículos 69, 76, 77, 103, 113, 150-7, 249, 267, 272, 287, 298, 306 y 371 de la Constitución Política.

Antes de avanzar en el estudio de los principios del Derecho Administrativo, motivo del presente ensayo (Descentralización, Desconcentración y Delegación), es preciso aclarar, la coherencia o articulación entre autonomía, descentralización y República Unitaria, de que trata el Art. 1° de la C.N.

No es un contrasentido la expresión utilizada en el Art. 1° de la C.N, toda vez que, el concepto de autonomía no se puede basar en una equivocada y parcializada argumentación de la figura de la centralización, o en la de introducir directamente al país figuras propias de realidades históricas, políticas y administrativas diferentes a las de Colombia. Así las cosas, la autonomía es una consecuencia de la descentralización, no puede haber descentralización sin autonomía y la autonomía nunca podrá ser absoluta, entre tanto, le corresponde a la Constitución y la ley establecer los límites para el ejercicio de la autonomía de las entidades descentralizadas. No obstante, la descentralización y la autonomía, son dos conceptos compatibles y complementarios en una República Unitaria.

Desarticulados los elementos de la forma de Estado en Colombia, y con los elementos de juicio obtenidos, seguidamente se profundizará el elemento de la DESCENTRALIZACION en el marco del artículo 1° y 209 de la C.N.

La descentralización consiste en el proceso a través del cual en el Estado Unitario se crean personas jurídicas diferentes en el nivel territorial, a las cuales se les otorgan ciertos poderes de decisión que eran propios de las autoridades nacionales, descentralizar es por definición es separar, repartir…

Siempre y cuando se garantice y se reconozca a cada entidad descentralizada su existencia como persona jurídica, se dirá que se presenta la descentralización, en tal sentido, la nación, los departamentos y los municipios son personas jurídicas. El artículo 286 de la Constitución señala… “Son entidades territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios….” Aunque se encuentra establecido en la Constitución, los territorios indígenas y las provincias no son aún entidades territoriales, esperando que algún día puedan llegar a serlo, con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

Esta descentralización tiene mucha conveniencia, en el sentido de que se considera favorable para la comunidad tener la capacidad para resolver sus propios asuntos y no que ellos le sean resueltos directamente por el Estado, permitiendo así un cierto grado de autogobierno.

Pero la realidad no es tan cierta, pues en materia de la determinación de la estructura administrativa por la corporación pública del respectivo nivel, por ejemplo, a pesar de la claridad y precisión de las normas constitucionales, y de la diferencia entre estructura administrativa y planta de personal a nivel territorial, el Consejo de Estado avaló la práctica inconstitucional de las entidades territoriales en donde las asambleas y consejos están aprobando por ordenanzas y por acuerdos las modificaciones de las respectivas plantas de personal de los departamentos y municipios, cuando esta es una función específica que le corresponde, según sea el caso, a los gobernadores y alcaldes (CN art. 303-7 y 315-7).

En cuanto a la autonomía administrativa, las autoridades territoriales no podrán tomar decisiones en las materias en la cuales no se le haya otorgado plena competencia, es decir, es una autonomía restringida; y la autonomía financiera requiere de la generación de recursos y de su libre disposición, si se cuenta con solo un elemento de los mencionados, no es suficiente para ser realmente autónomo.

Mientras los departamentos, distritos y municipios no generen los recursos económicos necesarios para atender su objeto social, no podrán disponer libremente de tales recursos, se podrá afirmar, que en la realidad las entidades territoriales no son autónomas financieramente.

Por su parte, el artículo 209 señala la descentralización como elemento de la función administrativa, la cual se concreta en los denominados Institutos descentralizados, esta descentralización permite la organización de los sectores central y descentralizado, es así como existen institutos descentralizados nacionales, departamentales, distritales y municipales. La descentralización por servicios es un instrumento para lograr el cumplimiento de la función administrativa en cada Nivel del Estado.

Es la autorización de competencias o funciones de la administración a entidades que se crean para ejercer una actividad especializada, es decir, tienen un objeto limitado y específico. El Estado, se despoja entonces de algunas funciones y se las

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