La Locomotora Minera

La Locomotora Minera ¿Crecimiento compatible con la adaptación al cambio climático?

El Panel Intergubernamental en Cambio Climático (IPCC) advierte que la severidad de los impactos de los eventos climáticos extremos depende en gran medida de la exposición a estos eventos y de la vulnerabilidad frente a los mismos. Igualmente relaciona la capacidad de adaptación con estos mismos niveles de exposición y de vulnerabilidad, fenómenos dinámicos que presentan marcadas diferencias en términos de las condiciones de ingreso y de educación, del estado de salud y de muchas otras diversas características sociales y culturales de la población. Todas ellas resultado de procesos de desarrollo desigual asociados a la degradación ambiental, la rápida y no planificada urbanización en zonas de riesgo, fallas en la capacidad de gobierno y falta de oportunidades de la población más pobre. Concluye que un requisito para propender por la sostenibilidad económica, social y ambiental en el contexto del cambio climático, es abordar las causas subyacentes de la vulnerabilidad, abordando las desigualdades estructurales que generan y mantienen la pobreza y restringen el acceso a los recursos1.

Por su parte el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2012, aunque no formula de manera expresa y detallada una estrategia de adaptación, sí aborda de manera central aspectos relacionados con estas condiciones de vulnerabilidad. Define el objetivo general de prosperidad de todos como una estrategia orientada a generar más empleo, menos pobreza y más seguridad, factores que afectan de manera sustancial la vulnerabilidad. Establece que el crecimiento económico y las respectivas locomotoras son un instrumento para generar empleo formal, producir riqueza y mejorar las condiciones de vida de la población. Le asigna también a estas locomotoras un papel determinante en la sostenibilidad de las finanzas públicas, condición fundamental para contar con instituciones capaces de afrontar la adaptación, a través de dos instrumentos fundamentales: reducción de la evasión tributaria; y aplicación de la regla fiscal de ahorro en épocas de alto crecimiento para financiar el déficit en épocas de menores ingresos.

Este trabajo se centra en el análisis del potencial de la locomotora minera y de hidrocarburos para generar condiciones favorables a la adaptación al cambio climático, en un escenario de fragilidad institucional que incrementa los riesgos de la actividad extractiva sobre el ambiente y sobre las condiciones sociales y económicas del país. Riesgos que tienden a afectar principalmente a la población de menores ingresos; y que inciden directamente sobre la capacidad de las instituciones del Estado como garantes de un desarrollo económico y social realmente sostenible.

Analizando indicadores de violencia, mortalidad infantil y de pobreza (medido en términos de necesidades básicas insatisfechas y niveles de miseria), se encuentra que los municipios de los principales departamentos productores de carbón (César y La Guajira) y de oro (Antioquia, Chocó, Córdoba y Bolívar) tienen, en promedio, indicadores sociales significativamente por debajo que el resto de los municipios del país. Pero todos ellos presentan menores niveles de violencia significativamente menores que el resto del país, con excepción de los municipios antioqueños quepresentan, en promedio, un nivel de muertes violentas muy por encima del resto de municipios del país. Por otra parte, al contrastar en cada uno de estos departamentos el promedio de los indicadores para los municipios mineros con el del resto de municipios del mismo departamento, se encuentra igualmente diferencias importantes en contra de los primeros. Los municipios productores de carbón presentan niveles de mortalidad infantil y de pobreza que, aunque no son significativamente mayores que el resto de municipios de los respectivos departamentos, sí están por encima de ellos. Pero en el caso de los municipios de Antioquia que producen el oro se encuentra que tienen niveles de violencia, mortalidad infantil y pobreza significativamente mayores que el resto de municipios no mineros del mismo departamento. Mientras tanto en Chocó, Córdoba y Bolívar estos mismos indicadores no presentan diferencias significativas entre los municipios mineros y los no mineros, aunque sí reportan, en promedio, valores que reflejan más bajas condiciones de vida de la población; las cuales, de por sí, ya son significativamente peores que las del resto de municipios del país. Este comportamiento tiene una situación aún mas grave en el caso de la violencia en los municipios mineros de Córdoba y Bolívar, en dónde sí son significativamente mayores que en el resto de municipios de estos mismos departamentos.

En relación con los comportamientos fiscales se encuentra que, para el conjunto de la minería e hidrocarburos del país, el impuesto a la renta presenta diversas ventajas tributarias a las empresas que disminuyen los recaudos del Estado. Especialmente notorios son los privilegios contemplados en la ley para descontar, de manera temprana y como costos de producción de corto plazo, la depreciación y la amortización de inversiones que, por definición, son de largo plazo. Esto se observa al contrastar indicadores sobre el monto potencial de este impuesto, antes de las mencionadas deducciones, con lo que terminan finalmente declarando las empresas, después de aplicar las ventajas que les asigna el propio estatuto tributario. Como resultado se obtiene, por ejemplo, que en el último año fiscal declarado (2010) el impuesto potencial a la renta para el sector de minería e hidrocarburos (incluyendo la refinación de petróleo) asciende a 16 billones de pesos, antes de estas deducciones; y que finalmente queda en tan sólo 5,5 billones (una tercera parte del valor potencial) después de aplicar las ventajas contempladas en la norma fiscal.

Del análisis se obtienen dos conclusiones centrales. Primero, que mientras no se reforme el actual régimen tributario y se mejore la capacidad del Estado para ejercer control efectivo sobre los recaudos fiscales, no se logrará que la minería y los hidrocarburos hagan aportes consistentes con el dinamismo del sector y con los grandes retos institucionales que se ha planteado el plan de desarrollo en términos económicos, sociales y ambientales, en un escenario de cambio climático. Y segundo, que no basta con la reforma que ya se hizo para irrigar los beneficiarios de las regalías más allá de las regiones productoras, si no se identifican y corrigen las barreras que han impedido que estos recursos se traduzcan en mejores condiciones de desarrollo en las regiones que los reciben. Finalmente se plantean los siguientes temas de debate:

1) ¿La reforma institucional que se puesto en marcha con la Agencia Nacional de Minería (ANM)

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