Normas convencionales-Tratado internacional

LAS NORMAS CONVENCIONALES, EL TRATAD O INTERNACIONAL

I. Las normas convencionales en el ordenamiento internacional

1. CONCEPTO Y ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL TRATADO INTERNACIONAL

De forma general, se ha definido el tratado internacional por REJJTER_ como «una manifestación de voluntades concordantes, imputable a dos o varios sujetos de derecho internacional y destinada a producir efectos jurídicos de acuerdo con las normas de derecho internacional». E n esta definición se excluye la referencia a la forma -escrita o no escrita- del tratado; de otra parte, en relación con los sujetos intervinientes, se habla, en términos generales, de sujetos de derecho internacional. Ambos extremos, en cambio, aparecen en la definición contenida en el artículo 2, párrafo 1, apartado a), del Convenio de Viena de 1969, cuya regulación es aplicable, tan sólo a los acuerdos en forma escrita, entre dos o más Estados; de este modo, para los efectos de la presente Convención, se entiende por tratado, en dicho texto,

«un acuerdo internaüonal celebrado por escrito entre Estados y regido por el J derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumen- ) tos conexos y cualquiera que sea su denominación particular».

Esta definición ha sido recogida en el derecho español, como nos muestra el artículo 2, apartado a), del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, aunque la referencia a las partes se concreta, de un lado, respecto a España y, de otro, se amplía para incluir no sólo los acuerdos con «otro u otros Estados» , sino también con u n «Organismo u Organismos internacionales de carácter gubernamental» .

Si se excluye del estudio del derecho de los tratados a los acuerdos verbales, por ser escasos en la práctica internacional y, de otra parte, se amplía el ámbito de las partes, para comprender a todos los sujetos del derecho internacional, podrá darse una definición, próxima a las que se acaban de indicar del derecho en vigor, interno e internacional, conforme a la cual u n tratado internacional es «un acuerdo, celebrado por escrito, ya conste en u n instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular, entre Estados

u otros sujetos del derecho internacional, destinado a producir efectos jurídico s y regido por las normas del derecho internacional» . E n esta definición existen cuatro elementos constitutivos que debemos considerar separadamente: A) E l tratado es u n acuerdo, celebrado por escrito, ya consté en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular. A l indicar que se trata de «un acuerdo», se pone de relieve el hecho de que el tratado es la manifestación del consentimiento de dos o más sujetos de derecho internacional; la celebración «por escrito» nos señal a la forma de manifestarse o exteriorizarse esa voluntad concordante. A diferencia de los actos unilaterales, en los que el efecto obligatorio se produce por obra del consentimiento de u n solo Estado, sin necesidad de una conducta concurrente de otro u otros, en el tratado el elemento esencial es la existencia de u n consensusad idem de los Estados u otros sujetos que lo negocian. Esta voluntad concordante cristaliza en el curso de la negociación, a través del examen y aceptación, en su caso, de las propuestas hechas por los representantes de los Estados u otros sujetos intervinientes. Si la voluntad común se exterioriza por escrito, al término de la negociación, las sucesivas propuestas aceptadas han permitido fijar e l texto del tratado, que ser á adoptado, como expresión del consenso común, por el consentimiento de todos los Estados que participan en su elaboración, salvo que se haya convenido un procedimiento distinto, de carácter mayoritario, como ocurre en el seno de las grandes conferencias diplomática s internacionales. E l hecho de que el tratado se celebre «po r escrito» no constituye má s que uno de los modos posibles de manifestar o exteriorizar la voluntad comú n de los negociadores, aunque éste sea el má s frecuente en la práctica internacional. Pero, como ha puesto de relieve la C.I.J. en los asuntos de los Ensayos Nucleares respecto al valor jurídic o de la forma, «... no es éste u n ámbit o en el cual el derecho internacional imponga normas estrictas o especiales, pues una manifestación de voluntad, sea escrita o verbal, produce igualmente efectos obligatorios en el ordenamiento internacional» (C.I.J. Recueil 1974, p. 267). Sin embargo, la forma escrita contribuye a precisar el contenido de la voluntad, facilitando su interpretación. Cabe señalar, en este orden de ideas, que en el asunto de la Plataforma continental del Mar Egeo se discutía entre las partes si un comunicado conjunto dado a la prensa por los Primeros Ministros de Turquí a y Grecia, podí a constituir u n acuerdo que justificara la competencia de la Corte. Aunque en e l supuesto contemplado el citado tribunal respondió negativamente, afirmó que: «no existe regla de derecho internacional que impida que un comunicado conjunto constituya un acuerdo internacional por el que se someta una controversia a arbitraje o arreglo judicial (ver los arts. 2, 3 y 11 del Convenio de Viena sobre derecho de los tratados). En consecuencia, que el comunicado de Bruselas de 31 de mayo de 1975 constituya o no tal acuerdo, depende esencialmente de la naturaleza del acto o de la transacción contenida en el mismo; pero no se resuelve el problema invocando la forma de comunicado dada a dicho acto o a la expresada transacción. Por el contrario, para precisar la naturaleza del acto o de la transacción contenida en el comunicado de Bruselas, el Tribunal debe tener en cuenta ante todo los términos empleados y las circunstancias en las cuales ha sido elaborado el comunicado» (C.I.J. Recueil 1978, p. 39). E n el mismo sentido se expresó el juez Ruda cuando sostuvo, en su opinión individual en el dictamen consultivo sobre interpretación del Acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre la O.M.S. y Egipto, que «nadie ignora que el derecho internacional no impone ninguna forma particular para la celebración de un acuerdo, con la condición de que la intención de las partes de originar derechos y obligaciones, es decir, de producir efectos jurídicos, sea suficientemente clara. Desde un punto de vista jurídico, resulta irrelevante la distinción según la forma del acuerdo, pues la validez de un tratado no depende de que éste adopte una forma concreta, corresponde a las partes elegir la forma que estimen apropiada para asumir obligaciones internacionales» (C.I.J. Recueil 1980, p. 123). Finalmente, la C.I.J. confirmó de nuevo su posición en el asunto de la delimitación marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein, competencia y admisibilidad, estimando que una Minuta firmada en diciembre de 1990 por los ministros de Asuntos Exteriores de Bahrein, Qatar y Arabia Saudita relativa al modo de arreglo de la controversia entre los dos primeros era u n tratado internacional: «este instrumento no es una simple acta de reunión... No se limita a relatar discusiones y a resumir puntos de acuerdo y de desacuerdo. Enumera los compromisos en los que las Partes han consentido. Crea así para las Partes derechos y obligaciones en derecho internacional. Constituye un acuerdo internacional» (C.I.J. Recueil 1994, p. 121). E n tercer lugar, el texto escrito del tratado, expresión del consenso común de los negociadores, al ser establecido como auténtico y definitivo consta, de ordinario, en u n instrumento único. Ahora bien, cuando el acuerdo se realiza mediante notas diplomáticas, sean estas notas firmadas o notas verbales, este texto del tratado consta en «dos o má s instrumentos conexos», que operan conjuntamente a los fines de exteriorizar la voluntad concordante de los negociadores. Este procedimiento simplificado de celebración de tratados es muy frecuente en la práctica contemporánea. Finalmente, debe tenerse en cuenta que el término «tratado» posee u n valor genérico; de manera que si se dan los elementos presentes en la definición puede hablarse de u n tratado internacional cualquiera que sea su denominación particular, atribuida por los negociadores. En un estudio de Myers sobre este problema se ha puesto de relieve que las denominaciones dadas a los tratados no son tan arbitrarias como suele creerse, existiendo en la práctica una cierta uniformidad en el empleo de algunas, en relación con determinados tipos de tratados, aunque no se use de forma constante una denominación determinada para cada tipo de acuerdo. A juicio de Myers, las denominaciones más frecuentes, en la práctica internacional, se orientan hacia dos grupos distintos. E l grupo «tratado» comprende, junto a éste, «pacto», «constitutivo», «carta», «estatuto», «convenio» o «convención», «declaración», etc. E l grupo «acuerdo» comprende, junto a este término (con sus variantes en otros idiomas, en algún caso con valor específico), los de «arrangement», «compromiso», «modus vivendi», «canje de notas», «memorando s de acuerdo», «minuta aprobada», etc. L a importancia política del acuerdo, la intervención en su celebración de ciertos órgano s del Estado, junto con la materia regulada, son los factores que determinan la elección por los negociadores de una determinada denominación. B) E l tratado es un acuerdo celebrado por escrito entre Estados u otros sujetos del derecho internacional. Los Estados son los principales sujetos de derecho internacional, y, como señalar a la C.P.J.I. en el asunto del Vapor Wimbledon, «... el derecho de celebrar acuerdos internacionales es u n atributo de la soberanía estatal» (C.P.J.I., Serie A, núm. 1, p. 25). Por ello, e l artículo 6 del Convenio de Viena declara que «todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados». L a referencia al Estado debe entenderse en el sentido de esta expresión para el derecho internacional. Ahora bien, se plantea un problema específico con relación a la capacidad para celebrar tratados de los Estados miembros de u n Estado compuesto, en particular, los Estados que componen una Federación. A este respecto, cabe señalar la existencia de dos grupos distintos de acuerdos. En primer término, los celebrados (interés por los Estados miembros de la Federación, en el ámbito de competencias atribuido a los miembros por la constitución federal. Existe u na analogía con los tratados internacionales e incluso, en ciertas federaciones (Estados Unidos), se han aplicado a los mismos principios y normas propios del ordenamiento internacional; no obstante, tales acuerdos agotan su eficacia en el orden interno de la Federación y es el ordenamiento de ésta el que lo rige; por tanto, quedan fuera de la noción de tratado internacional. E l segundo grupo está constituido por los acuerdos entre un Estado miembro de un a Federación y u n Estado en el sentido del derecho internacional. E l Proyecto de artículos adoptado en 1966 por la C.D.I. establecí a que los Estados miembros de una unión federal podrán tener capacidad para celebrar tratados si esta capacidad está admitida por la constitución federal y dentro de los límites indicados en ésta. La Conferencia de Viena sobre el derecho de los tratados (1968-1969), al examinar el proyecto de artículos, no retuvo esta disposición, a instancias de ciertos Estados federales (Canadá, Nigeria, R.F. de Alemania...). No obstante, esta norma del Proyecto que contenía un simple reenvío al derecho interno de cada Federación podía considerarse apropiada; la práctica, de otra parte, nos muestra la existencia de estos acuerdos, en particular sobre relaciones de vecindad con otros Estados (así, régimen de la navegación o del aprovechamiento hidroeléctrico de los ríos o cuestiones culturales). L a oposición a esta norma en la Conferencia de Viena estuvo basada fundamentalmente en el temor de potenciar este tipo de acuerdos, mediante una referencia expresa en el Convenio; también, por el hecho de que su celebración podía entrañar, en algunos casos, la determinación de los límites de la capacidad recogida por el ordenamiento de la Federación, a favor de sus miembros, por parte de otros Estados que concluyesen acuerdos con éstos. Junto a los Estados soberanos, la capacidad para celebrar tratados se reconoce, asimismo, a otros sujetos de derecho internacional. En la definición contenida en el Decreto español de 24 de marzo de 1972, se hace referencia a los tratados de España con un organismo u organismos de carácter gubernamental, esto es, con las Organizaciones internacionales. La práctica internacional muestra a este respecto un notable incremento en el número de acuerdos entre Estados y Organizaciones o entre dos o más Organizaciones entre sí, desde 1919. En este orden de ideas, este tipo de acuerdos internacionales ha sido también objeto de codificación y desarrollo progresivo en el seno de la C.D.I., y el proceso ha dado como resultado la Convención sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones internacionales o entre Organizaciones internacionales, hecho en Viena e l 21 de marzo de 1986. Este texto, que guarda una acusada simetría respecto a la Convención de Viena de 1969, se aplica exclusivamente a los tratados internacionales celebrados entre los sujetos indicados en su propio título, con exclusión de cualesquiera otros (art. 3), y tiene por objeto adaptar las disposiciones de 1969 a las particulares características de las Organizaciones internacionales como sujetos de derecho internacional distintos de los Estados. En efecto, su Preámbulo afirma que las Organizaciones internacionales poseen la capacidad de celebrar tratados que es necesaria para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos, de conformidad con sus instrumentos constitutivos. En definitiva, la capacidad de las Organizaciones internacionales para la celebración de tratados se determinar á en cada caso según su tratado constitutivo de conformidad con una clave teleológica: el cumplimiento de los fines para los que la organización ha sido creada. Por eso, el artículo 6 de la Convención de 1986 dispone que «la capacidad de una organización internacional para celebrar tratados se rige por las reglas de esa organización». Finalmente, en la referencia a otros sujetos de derecho internacional cabe unir ciertas situaciones específicas, como la Santa Sede (la que negocia, junto con otros acuerdos, un tipo particular de tratados, los concordatos) o la Orden de Malta. A ellas se agregan los supuestos más generales de los beligerantes en u n conflicto armado de carácter no internacional (guerra civil) y de los movimientos de liberación nacional. S in perjuicio de las consideraciones que se harán más adelante, debe señalarse que los oponentes al Gobierno legítimo, en caso de guerra civil, celebran acuerdos con otros Estados (así, los del Gobierno de Burgos, durante el período de la guerra civil española). E n e l caso de los movimientos de liberación nacional, basta citar e l acuerdo de 1958 celebrado entre e l Gobierno Provisional de la República Argelina y Marruecos, respecto del régimen de las fronteras entre ambos países. El hecho de que una de las partes sea un sujeto temporal (pues su duración como tal sujeto depende del resultado del conflicto armado) y de ámbito territorial limitado hace que estos acuerdos posean caracteres específicos, en relación con los tratados entre dos o más Estados u Organizaciones. Los particulares, personas físicas o jurídicas, celebran acuerdos con los Estados, particularmente en el ámbito de las relaciones económica s internacionales. Sin perjuicio de las consideraciones expuestas respecto al último elemento de la definición, baste señalar que tales acuerdos no son tratados internacionales, pues n i los particulares son sujetos de derecho internacional, ni sus compromisos con los Estados quedan regidos por el sistema jurídico internacional sino por un ordenamiento estatal. C) Un tratado es un acuerdo entre Estados u otros sujetos de derecho internacional destinado a producir efectos entre las partes. En términos generales, ello puede expresarse como se establece en e l artículo 26 del Convenio de Viena de 1969, afirmando que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Ahora bien, la producción de efectos jurídico s entre las partes debe ser precisada, desde un doble punto de vista. E n primer término, porque, para un sector de la doctrina, no todos los tratados tienen como finalidad la creación de normas jurídicas, aunque sí, todos ellos, producen u n efecto jurídico. La distinción se ha justificado señalando que ciertos tratados tienen como objeto el arreglo de una controversia existente (así, fijando la reparación por un hecho lícito anterior) o la terminación de un derecho en vigor entre las partes (así, en e l caso de una renuncia convencional). En tales casos, se afirma que el tratado no puede contener una norma pues no regula la conducta futura de las partes, sino su conducta anterior, determinando ciertos efectos jurídicos de la misma. Pero, frente a esta conclusión, puede señalarse que si bien la irretroactividad de los tratados es la regla (art. 28 del Convenio de Viena de 1969), nada obsta para que las partes puedan normar, retroactivamente, un hecho o una situación anterior. Puede señalarse también que la constatación mediante u n tratado de que una obligación ha sido cumplida por un Estado, o un derecho vigente ha terminado de producir efectos entre las partes, ello puede considerarse, en términos generales, como una normación de la conducta entre las partes, por obra del tratado. En definitiva, que la norma no sólo crea derechos y obligaciones de cara al futuro, sino que también, excepcionalmente, puede regular conductas del pasado, estableciendo retroactivamente sus consecuencias jurídicas, en el momento actual. En segundo lugar, se ha afirmado que ciertos tratados carecen de carácter normativo, pues en lugar de establecer derechos y obligaciones concretas se limitan a indicar, en términos muy generales, la conducta futura de las partes, de manera que poseen sólo u n valor programático (los denominados «acuerdos no normativos»). Tales el caso de ciertas declaraciones adoptadas tras las reuniones de Jefes de Estado, Presidentes de Gobierno o Ministros de Relaciones Exteriores, abundantes en la práctica internacional. Asimismo, se señal a que no se producen efectos jurídico s en el caso de ciertos acuerdos de contenido esencialmente político (la Carta del Atlántico, suscrita entre Gran Bretaña y Estados Unidos, en 1941, sobre su actitud ante el conflicto mundial, o incluso la mayor parte de las disposiciones de los acuerdos adoptados en las Conferencias de Yalta y Postdam, en 1945, entre otros ejemplos). Finalmente, se sostiene que quedan fuera de la noción de tratado internacional los gentlemen agreements, acuerdos entre caballeros, mediante los cuales los representantes estatales convienen en seguir una determinada conducta, frente a una situación determinada, sin que el acuerdo tenga una traducción formal ni se le atribuya carácter oficial. En la mayoría de estos supuestos, el acuerdo produce efectos jurídicos, por inconcreta que sea la conducta regulada en e l mismo. Como ha puesto de relieve P. REUTER, la conclusión contraria supone olvidar que el ordenamiento internacional reconoce la existencia de normas de comportamiento cuya violación puede originar la responsabilidad internacional, incluso si estas normas sólo imponen una obligación mal definida; de manera que, a su juicio, la hipótesis de que un tratado no sea susceptible de crear ninguna obligación jurídica, incluso de simple comportamiento, debe considerarse como imaginaria. Sin embargo, no conviene olvidar que en el ámbito de la política exterior de los Estados se recurre con cierta frecuencia a los llamados acuerdos no normativos o acuerdos no jurídicos, que, como ha señalado REMIRO BROTÓNS, son textos convenidos desprovistos de efectos jurídicos en cualquier orden, de forma que su observancia no es exigible por los formales canales diplomáticos y de su incumplimiento no se deriva ilícito ni, por consiguiente, responsabilidad internacional. En relación con esta práctica, el principal problema estriba, la mayoría de las veces, en identificar u n acuerdo de esas características, para lo cual, siguiendo al autor citado, habrá que estar a la voluntad expresa de las partes y, en su defecto, al lenguaje del texto y a una serie de índices complementarios (denominación, existencia o no de firmas, identidad de los sujetos obligados, forma del acuerdo, comportamiento posterior de las partes, etc.) que deberán valorarse globalmente. D) Por último, un tratado internacional es un acuerdo regido por las normas del derecho internacional. Esta referencia señala la distinción entre el tratado internacional, cuyos efectos jurídicos se producen de conformidad con las reglas del ordenamiento internacional general, de otros acuerdos interestatales, cuyos efectos se producen en el ámbito del derecho interno; pues, como nos muestra la práctica internacional, los Estados no sólo recurren al tratado para establecer relaciones jurídicas, sino que conciertan acuerdos, regidos por el derecho interno de uno de ellos, o por un tercer sistema jurídico nacional, elegido por las partes. Tal es el caso, por ejemplo, de los acuerdos entre Estados o bien entre Estados y particulares relativos a la venta de ciertos bienes o productos (suministros de trigo, de petróleo, etc.), o a determinadas operaciones financieras y, en general, a materias encuadradas entre los actos iure gestionis, en los que los Estados intervienen no en su calidad de titulares de poderes soberanos atribuidos por e l ordenamiento internacional, sino como meros actores de negocios de tráfico privado. Es el caso bien conocido de los «contratos de Estado». Y lo mismo ha sucedido en el pasado, al regularse las relaciones privadas de las personas de las dinastías reinantes mediante tratados internacionales, aunque se trate de una práctica ya superada en la hora actual. En definitiva, existen dos criterios esenciales para distinguir los tratados internacionales de los acuerdos no regidos por el derecho internacional. El primero se refiere a la intención de las partes de someter un acuerdo al derecho internacional o al derecho interno de un Estado, sin que ello signifique que las materias regidas por el ordenamiento internacional puedan ser reguladas opcionalmente por un ordenamiento interno. El segundo criterio, complementario del anterior, opera por la presunción de las personas que han intervenido en su celebración, de manera que si ha sido celebrado por los órganos responsables de las relaciones internacionales (Jefe del Estado, del Gobierno o Ministro de Asuntos Exteriores), existirá una presunción en torno a su calificación como tratados. Pero debe admitirse en todo caso que la práctica internacional contempla situaciones dudosas, como ponen de relieve las decisiones en los asuntos de la Anglo-Iranian Oil Co., de la Texaco Calasiatic C. Gobierno libio, etc., respecto a ciertos instrumentos jurídicos -e n principio, contratos privados- celebrados entre u n Estado y una sociedad extranjera. 2. CLASIFICACIÓN DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES Al margen de las diferentes clasificaciones de los tratados internacionales realizadas doctrinalmente, la perspectiva de examen más conveniente es la de considerar los grupos de tratados recogidos en el Convenio de Viena de 1969, destacando las particularidades de su regulación. En prime r lugar, la letra del artículo 3 del Convenio antes citado nos sitúa ante dos clases distintas por la forma, según que hayan sido o no celebrados en forma escrita; y en el mismo precepto se contraponen los acuerdos internacionales celebrados entre Estados y los concluidos entre Estados y otros sujetos de derecho internacional. E n segundo término, el Convenio de Viena alude a un grupo particular de tratados: los que son instrumentos constitutivos de una Organización internacional; Respecto a estos tratados se observa en el Convenio de Viena de 1969 un equilibrio entre la aplicación de las normas de este último y las específicas de la propia organización de que se trate. De otro lado, en atención al número de Estados partes, la clasificación más importante es la que se refiere a los tratados bilaterales (en los que sólo dos Estados son partes) y los tratados multilaterales (en los que existe una pluralidad de Estados partes). Interesa destacar el dato de que los tratados multilaterales presentan ciertas características propias, derivadas de la indeterminación de las partes (pues se admite la participación de Estados que no han intervenido en su negociación por la vía de la adhesión). Además, en los tratados multilaterales existe una mayor complejidad, por la disolución que se produce en la pluralidad de regímenes particulares entre los Estados partes, como consecuencia especialmente del juego de las reservas, de los procedimientos de enmienda y de los supuestos de suspensión de la aplicación, aspectos que serán examinados más adelante. Por último, es posible distinguir dos subgrupos de tratados multilaterales: los generales (abiertos a la participación de cualquier Estado, como consecuencia de su objeto y fin, que son de interés para la comunidad internacional en su conjunto) y los restringidos (aquellos cuyo objeto y fin afecta solamente a un reducido grupo de Estados, de manera que los Estados negociadores coinciden con los Estados partes). La consecuencia de esta distinción afecta a la existencia de regímenes específicos, respectivamente, respecto a la adhesión y a las reservas.

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