Antecedentes De La Formulación Y Evaluación De Proyectos

INTRODUCCIÓN

La formulación y evaluación de proyectos, sean de carácter privado o social, revisten una importancia vital dentro de la planeación del desarrollo económico y social de cualquier país y mayor todavía en los países en vías de crecimiento, donde se requiere optimizar los recursos financieros generalmente escasos, con la finalidad de alcanzar las metas propuestas.

Actualmente los países dentro del contexto internacional e integrados con economías globalizadas que conforman grandes bloques comerciales y muy competitivos, requieren de una excelente planeación de su desarrollo. Por lo que es indispensable contar con un plan nacional de desarrollo, rector de todos los planes y programas económicos y sociales, sean éstos, programas sectoriales, planes estatales de desarrollo o proyectos de inversión local, privados u oficiales.

La actuación del Estado mexicano en la planeación del desarrollo del país se ha distinguido por una activa, aunque no siempre acertada participación en los diferentes escenarios de la vida nacional en los que ha tratado de incidir. Sin duda alguna, largo ha sido el trayecto en la implementación de políticas públicas para dirigir el desenvolvimiento de un determinado sector económico o social, para detonar el desarrollo regional a través del impulso de una actividad clave de la economía o bien para alcanzar la convergencia de las diferentes regiones de la República Mexicana. Todos estos intentos se han caracterizado por contener, invariablemente, los mejores propósitos pero en su ejecución y, sobre todo, en la consecución de resultados han mostrado su vulnerabilidad, entre otras cosas, cuando son relegados por parte de los círculos tomadores de decisiones, principalmente en etapas de renovación de los poderes republicanos, cuando determinado asunto económico o social distrae la atención gubernamental y exige reorientar los esfuerzos hacia otras prioridades o, en el peor panorama, cuando las limitaciones presupuestales obligan a recortar tiempos y metas, muchas veces hasta el extremo de cancelarlos.

Al rememorar los más importantes proyectos que han incidido en las regiones del país a efecto de acceder al desarrollo, se han contextualizado tales políticas públicas dentro de sus respectivos sexenios; esto último en virtud de la indiscutible fortaleza del Estado mexicano y, en particular, del peso decisivo del presidencialismo en la vida nacional, en donde cada periodo de gobierno imprimió su tinte particular en las decisiones económicas, políticas y sociales puestos en práctica durante las etapas en que les tocó actuar.

1.1. Antecedentes e instrumentos de la planeación en México

Los procesos de planificación son inherentes al desarrollo de las sociedades. Esto es así pues siempre ha sido necesario idear estrategias para hacer frente a las diferentes adversidades que se nos presentan, como son los fenómenos naturales, ataques de grupos de adversarios, entre otros. Sin embargo, aun cuando los procesos de planificación se remontan a tiempos inmemorables, el desarrollo de sistemas de planificación de carácter profesional y democrático son de muy reciente creación en economías en desarrollo como lo es México.

En México la primera ley de planeación nace en 1930, con la intención de alcanzar un desarrollo ordenado y equilibrado del país. Para lograr lo anterior se propuso realizar el primer Plano Nacional de México en donde se establecería la clasificación del territorio nacional. Cabe destacar que este instrumento de planeación se enfoca en cuestiones geográficas, ordenamiento urbano y comunicaciones y no a temas socio-económicos.

Así en 1933 con la administración de Lázaro Cárdenas, se elabora el primer Plan Nacional de Desarrollo. Este fue el primer intento por fijar un rumbo nacional y alcanzar grandes objetivos estratégicos, sin embargo era limitado pues las prioridades y metas no estaban cuantificadas ni se especificaban los medios financieros ni plazos para concretizarlas.

Mientras los instrumentos de planeación nacían en México, en países desarrollados como Estados Unidos o Europa los instrumentos de planificación urbana ya tenían una historia recorrida. En parte derivado del proceso de industrialización y el crecimiento de las ciudades que producían efectos negativos en los inicios del siglo XX. En las principales ciudades de los Estados Unidos, la población crecía aceleradamente lo que dificultaba proveer servicios públicos como agua, drenaje, transporte, entre otros de forma eficiente. Lo que daba como resultado ciudades inseguras, congestionadas, sucias y desordenadas.

Esto provocó que en 1909 se diera la Primera Conferencia Nacional de Planificadores de Ciudades en Washington D.C. El objetivo era abordar los temas centrales de los que se debería ocupar la planificación. Producto de esta reunión se tuvieron ideas muy innovadoras entre las que destacan, que los municipios adquirieran las funciones de planificación y que fueran expertos quienes se encargaran del proceso, pues anteriormente las agendas de planificación eran dominadas por activistas con escasa formación profesional en el tema.

Aunado a lo anterior, en ese mismo año se publica el Plan para la Ciudad de Chicago, que es el primer plan para una zona metropolitana. También la Universidad de Harvard abre su primer curso en planificación de ciudades, lo que inaugura una nueva etapa de profesionales en el proceso de planificación.

En contraste, en México el mayor impulso a la planificación se da hacia la década de los ochentas. La carrera de urbanismo con enfoque de planificación de ciudades se abrió en 1980 en la ciudad de Aguascalientes. Después el 3 de febrero de 1983 se publican las reformas a los artículos constitucionales 25, 26 y 27 referentes a la planeación del desarrollo, y que constituye uno de los esfuerzos más significativos en esta materia. El reformado artículo 26 establece que “El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional…” en donde “Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo .”

Derivado de esto, los sistemas de planeación en México han tenido un desarrollo importante fortalecido por los procesos de planeación participativa y los sistemas de información y estadística que han permitido desarrollar métodos sofisticados de planeación sistémica en donde se proponen soluciones integrales y holísticas a los grandes problemas.

El horizonte de planificación también ha cambiado, pues se ha hecho necesario contemplar horizontes de mediano y largo plazo que den una visión estratégica y rompan los esquemas de corto plazo. Lo anterior implica que el proceso de planificación rompa la inercia sexenal o trienal, según sea el caso, y se constituya en un proceso continuo.

Es importante mencionar que al inicio del siglo XX, en pleno auge del modelo identificado como primario–exportador, los esquemas de política económica buscaban, entre otros importantes aspectos: a) la construcción de un Estado nacional fuerte, a diferencia del endeble que había privado en la mayor parte del siglo XIX; b) la consolidación de la etapa de acumulación y formación social capitalista; c) la articulación de regiones y mercados en el territorio nacional; d) el fortalecimiento del sector exportador de materias primas y productos agropecuarios en la economía mexicana, y e) la consolidación de la Ciudad de México como el más importante centro financiero, industrial, comercial y político; en todo ello influyeron los soportes de la red ferroviaria, de comunicaciones (telégrafo y teléfono), del sistema de energía eléctrica que se iba configurando, de una industria (sobre todo ligera) que cobraría presencia en varias zonas del país,1 además de una estructura agraria muy polarizada en la cual los grandes latifundios alcanzaban su máxima extensión en detrimento de los otros tipos de tenencia de la tierra, entre ellos el ejidal y el comunal que prevalecían en las regiones del centro y sur, las más pobladas del país y con fuerte presencia indígena.

Ahora bien, a la par de la reformulación del marco legal general, plasmado en una nueva carta magna, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, estuvo la redefinición de las leyes y reglamentos en cuanto a la tenencia de la tierra, el papel rector del Estado en la conducción de los asuntos económicos y sociales, así como en la organización del espacio geográfico mexicano.

Los esfuerzos realizados en ese tiempo, tanto en la construcción de infraestructura como en la modernización de la superestructura, fueron de especial importancia en la transición al capitalismo en México. Por citar un par de casos: a) el tendido ferroviario, de inexistente hasta 1872, en 1910 había alcanzado cerca de los 20 000 km, acaso suficientes para interconectar las regiones económicas más dinámicas, lo que a su vez reconfiguró las rutas del comercio tanto interior como exterior, coadyuvó a erradicar cobros de impuestos locales como las alcabalas e influyó en la disminución de los sobreprecios de las mercancías; y b) la reforma agraria que redistribuyó la tenencia de la tierra y terminó con los ineficientes latifundios, heredados de la época colonial y fortalecidos durante el siglo XIX, que se habían convertido en obstáculos, los más de ellos para el crecimiento económico.

En la década de 1920 y hasta 1934, se llegaron a adoptar varias medidas de trascendencia entre las que se pueden mencionar: a) la creación del Banco de México en 1925 que, como banca central, garantizaba el monopolio del Estado en cuanto a la emisión

...